1. Antecedentes, definiciones y marco normativo

1.1. Antecedentes de la justicia cívica

El 27 de noviembre de 2014, el Ejecutivo Federal, presentó un plan para el fortalecimiento del Estado de Derecho el cual incluyó el Decálogo de medidas para mejorar la seguridad, la justicia y el Estado de Derecho. En el Decálogo, la séptima medida se refirió específicamente al nivel de rezago en el que se encuentra la Justicia Cotidiana en el país, entendiendo ésta como los problemas a los que se enfrentan diariamente los mexicanos en su entorno familiar y social. La referencia a los conflictos comunitarios que se generan en la convivencia cotidiana dio pie para la inclusión de acciones enfocadas a mejorar la Justicia Cívica como parte de las reformas en la Justicia Cotidiana.

A su vez, se solicitó al Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) realizar una serie de consultas que permitieran mejorar e incrementar el acceso a la justicia en todos sus niveles. Se convocaron a representantes de todos los sectores de la sociedad a participar en los Diálogos por la Justicia Cotidiana, que se celebraron en el 2015. Como parte de los temas de los Diálogos, se abordó la impartición de la Justicia Cívica en la mesa de discusión de Asistencia jurídica temprana y de justicia alternativa.

A partir de los Diálogos, el CIDE elaboró el “Informe de Resultados de los Foros de Justicia Cotidiana”, en donde se identificaron al menos dos problemáticas en la Justicia Cívica: 1. La falta de justicia inmediata que permita atender de manera ágil y expedita los conflictos cotidianos de los ciudadanos; 2. La falta de promoción de mecanismos alternativos para la solución de conflictos que faciliten una solución de largo plazo al conflicto. Como resultado, emitieron dos recomendaciones, a saber:

a) La creación de mecanismos de justicia de barandilla y justicia itinerante.

b) La ampliación del uso de mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC).

Posteriormente, el 30 de agosto de 2016, en la cuadragésima sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), como parte de las discusiones entre los asistentes, surgió la necesidad de contar con lineamientos mínimos para la impartición de la Justicia Cívica en los municipios. Como resultado, se aprobó el acuerdo 06/XL/16 para la elaboración del Modelo Homologado de Justicia Cívica, Bueno Gobierno y Cultura de la Legalidad para los municipios de México (en adelante, el Modelo Homologado de Justicia Cívica) para fortalecer la impartición de Justicia Cívica en México a nivel municipal. En dicho acuerdo, se asignaron como responsables de su elaboración a la Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal (CNSPM), al Comisionado Nacional de Seguridad y al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP): el Consejo Nacional de Seguridad Pública acuerda que la Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal debe generar mecanismos de coordinación con el Comisionado Nacional de Seguridad y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a fin de elaborar un Modelo Homologado de Justicia Cívica y Buen Gobierno que incluya una norma tipo, perfiles y procesos de capacitación de operadores y programas de Cultura de la Legalidad para los municipios de México.

En seguimiento a dicho acuerdo, El SESNSP realizó un diagnóstico sobre el estado actual de las regulaciones en materia de Justicia Cívica y Buen Gobierno, de los 65 municipios que conformaban la CNSPM. A su vez, la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) en coordinación con el Órgano Administrativo Desconcentrado del Servicio de Protección Federal (SPF), realizó un diagnóstico de jueces cívicos y Justicia Cívica a través de visitas de trabajo realizadas a once municipios del país.

Derivado de los resultados de dichos diagnósticos y tomando en cuenta el acuerdo establecido en el CNSP, el Comisionado Nacional de Seguridad y el SESNSP realizaron una propuesta inicial sobre la estructura y temas que deberían ser considerados para la elaboración del Modelo Homologado de Justicia Cívica. Dicha propuesta inicial fue presentada ante la CNSPM en noviembre de 2016.

Posteriormente, el 5 de febrero de 2017 se reformó el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para agregar la fracción XXIX-X, que faculta al Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Justicia Cívica e Itinerante.

Finalmente, el Modelo Homologado de Justicia Cívica fue presentado y validado ante los municipios asistentes a la CNSPM en julio de 2017 y aprobado en el CNSP en su Cuadragésima Segunda Sesión Ordinaria, celebrada el 30 de agosto de 2017, mediante acuerdo:

14/XLII/17. Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los municipios de México. En cumplimiento al Acuerdo 06/XL/16, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprueba el Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los municipios de México. Asimismo, el Consejo Nacional de Seguridad Pública instruye a la Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal para que, en coordinación con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Oficina del Comisionado Nacional de Seguridad desarrolle un plan de trabajo, así como los procesos y esquemas de capacitación necesarios para su implementación.

1.2. Definición de justicia cívica

Conjunto de procedimientos e instrumentos de Buen Gobierno orientados a fomentar la Cultura de la Legalidad y a dar solución de forma pronta, transparente y expedita a conflictos comunitarios que genera la convivencia cotidiana en una sociedad democrática. Tiene como objetivo facilitar y mejorar la convivencia en una comunidad y evitar que los conflictos escalen a conductas delictivas o actos de violencia. Esto a través de diferentes acciones tales como: fomento y difusión de reglas de convivencia, utilización de mecanismos alternativos de solución de controversias, y atención y sanción de faltas administrativas; todo lo anterior sin perjuicio de los usos y costumbres de los pueblos indígenas y de sus comunidades.

1.3. Definición de cultura de la legalidad

Conjunto de reglas y valores, adoptados y aplicados por la población y autoridades, para fomentar la sana convivencia, el respeto a su entorno y la solución pacífica de conflictos.

1.4. Definición de buen gobierno

Conjunto de prácticas e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad para garantizar la implementación efectiva de políticas que promuevan, entre otros, la impartición óptima de la Justicia Cívica, el acercamiento de servicios y la atención de necesidades de las comunidades.

1.5. Definición de falta administrativa

Todas las conductas previstas en los bandos municipales. Cada municipio establecerá sus propias faltas administrativas, sin embargo, estas pueden responder a lo siguiente:

• Faltas contra el orden público o el bienestar colectivo.
• Faltas contra la salud o el medio ambiente.
• Faltas contra la propiedad.
• Faltas contra las personas y su seguridad.
• Faltas de carácter vial.

Además, deberá contemplarse el incumplimiento de un acuerdo derivado de la mediación como una falta administrativa.

1.6. Definición de delito

Todas las conductas previstas en los códigos penales de los estados y de la federación.

1.7. Definición de conflicto comunitario

Son todos aquellos problemas que pueden suscitarse por la convivencia ordinaria en la comunidad urbana, independientemente de los perfiles socioeconómicos y demográficos de los intervinientes y de las zonas donde ocurren. Pueden considerar aquellas situaciones problemáticas entre partes que no constituyen faltas administrativas y que pueden o no ser relevantes para efectos penales, con excepción de las conductas de mediano o alto imparto criminal.

1.8. Diferencias entre falta administrativa, delito y conflicto comunitario

Una de las diferencias mas notables es la autoridad que conoce de ellas, para el caso de la falta administrativa y el conflicto comunitario, es el Juez Cívico y para el caso de los delitos, lo es el Ministerio Público, asimismo, la legislación que los regula es distinta, en el caso de la falta administrativa y el conflicto comunitario, lo son el Bando Municipal y para el caso de los delitos, los Códigos Penales.

1.9. Marco normativo relacionado a la justicia cívica

Dentro de la fundamentación de la justicia cívica en el Estado mexicano, encontramos el siguiente marco legal:

• Constitución política de los Estado Unidos Mexicanos, art. 73.
• Ley General de Justicia Cívica e Itinerante.
• Modelo nacional de policía y justicia cívica.
• Modelo homologado de justicia cívica, buen gobierno y cultura de la legalidad.

2. Modelo Homologado de Justicia Cívica (MHJC)

2.1. Objetivos de la Justicia cívica

Los seis objetivos de la Justicia Cívica son:

1. Prevenir que los conflictos escalen a conductas delictivas o actos de violencia;
2. Dar solución de manera ágil, transparente y eficiente a conflictos comunitarios;
3. Mejorar la convivencia cotidiana y el respeto por el entorno;
4. Promover la Cultura de la Legalidad;
5. Mejorar la percepción del orden público y de la seguridad; y
6. Disminuir la reincidencia en faltas administrativas.

2.2. Características del MHJC

El Modelo Homologado de Justicia Cívica busca pasar del proceso actual de atención y sanción de faltas administrativas, a la incorporación de una visión de Justicia Cívica con enfoque restaurativo, que procura facilitar y mejorar la convivencia en una comunidad y evitar que los conflictos escalen a conductas delictivas o actos de violencia. Dentro de esto, la Justicia Cívica implica no sólo considerar los elementos que hicieron parte del conflicto sino promover una Cultura de la Legalidad y elementos de Buen Gobierno que facilite la convivencia.

2.3. Visión sistémica

El sistema de Justicia Cívica es un conjunto de actores articulados alrededor del juzgado cívico con diferentes funciones.

Actores del sistema de Justicia Cívica y sus funciones

2.4. Proceso de impartición de justicia cívica

2.4.1. Proceso de Justicia Cívica para la resolución de conflictos comunitarios

2.4.2. Proceso de Justicia Cívica para la probable comisión de una falta administrativa

2.5. Componentes y subcomponentes del MHJC

Componente 1. Atención y solución de conflictos y faltas

Este componente sienta las pautas generales para el tratamiento de las faltas administrativas a nivel nacional, y para la aplicación de las sanciones que mejor corresponden al tipo de falta y al perfil del infractor.

Subcomponente 1.1. actuación in situ de la policía

En caso de que la policía arribe ante un conflicto entre dos o más ciudadanos, deberá dialogar con las partes para la desactivación temprana del escalamiento de los conflictos en el lugar de los hechos. La policía, con un enfoque de proximidad, escucha a las partes, busca entender el conflicto y facilitar el diálogo para desactivar su escalamiento, utiliza una o más técnicas de negociación cuando sea conveniente, los invita a participar en un MASC, cuando así lo permita la situación, o remite a las partes o al probable infractor ante el juzgado cívico. Para que esta participación sea exitosa, es necesario que la policía:

1. Tenga conocimiento sobre los objetivos y el funcionamiento de la Justicia Cívica.
2. Reciba capacitación adecuada para adquirir las habilidades que le permitan desactivar en campo los conflictos, con habilidades para la negociación.
3. Cuente con protocolos que definan las condiciones de su actuación.
4. Cuente con las herramientas para orientar a las partes en conflicto a la instancia encargada de los MASC, cuando así sea pertinente.
5. Remita ante el juzgado cívico al probable infractor por la probable comisión de una falta administrativa.

Los municipios deben usar la estructura social con la que cuentan para promover el Modelo Homologado de Justicia Cívica. A través del policía con enfoque de proximidad, se Pueden identificar líderes locales que sirvan como agentes de difusión de los elementos de la Justicia Cívica.

Subcomponente 1.2. Faltas administrativas o infracciones

Se propone la existencia de categorías homologadas, que sienten las bases para que los municipios establezcan sus propias faltas administrativas en función de su realidad local. Esto, a su vez, permitirá a cada municipio elaborar el catálogo de faltas que mejor corresponda a cada una de dichas categorías y, en consecuencia, el uso que le dará para la aplicación de sanciones. Lo anterior, sin contravenir el derecho de los pueblos indígenas a la libre autodeterminación y a regirse por sus usos y costumbres, establecido en el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Se proponen cinco categorías homologadas de faltas administrativas:

1. Contra el orden público o el bienestar colectivo;
2. Contra la salud o el medio ambiente;
3. Contra la propiedad;
4. Contra las personas y su seguridad; y
5. De carácter vial.

Las faltas de carácter vial podrán ser atendidas por los jueces cívicos, cuando la estructura municipal no contemple el tratamiento de las mismas ante una autoridad especializada en infracciones de tránsito y accidentes de tránsito menores.

Subcomponente 1.3. Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC)

Los MASC son procedimientos voluntarios, confidenciales y flexibles, que ayudan a que dos o más personas construyan la solución a un conflicto de forma pacífica mediante el diálogo con la ayuda de un facilitador cívico capacitado en MASC. En el Modelo Homologado de Justicia Cívica, al hablar de MASC, se podrán usar diferentes modelos, tales como: conciliación, mediación, diálogo restaurativo, juntas restaurativas y círculos.

El acceso a los MASC, debe ser parte del proceso de Justicia Cívica en la resolución de conflictos comunitarios, con el propósito de lograr una desactivación temprana del conflicto y que permita atenderlo con una visión de largo plazo. Para cumplir con este objetivo, los jueces cívicos deberán seguir una serie de pasos.

Los convenios a los que se llega resultado del proceso de los mecanismos alternativos son aprobados por el juez cívico, independientemente de la vía por la que se hayan presentado las partes que dieron solución a su conflicto. Las partes en conflicto se pueden presentar en el Centro Cívico de MASC por estas vías:

• Canalización a través de un policía.
• Canalización a través del juzgado cívico.

Lo anterior habilita la posibilidad de que el incumplimiento de los acuerdos se sancione como una falta administrativa por el juez cívico, según lo disponga cada municipio en su reglamentación. El objetivo de estas acciones es garantizar el respeto de los convenios que emanen de los MASC, al establecer consecuencias tangibles al incumplimiento.

La institución responsable de los mecanismos alternativos de solución de controversias se definirá dependiendo de las características de cada municipio; dos posibilidades al respecto son:

1. MASC como parte del juzgado cívico. Los municipios que cuenten con los recursos suficientes (personal e infraestructura), podrán proporcionar los MASC como parte de los servicios del juzgado cívico, a través de uno o más facilitadores cívicos.
2. Centro Cívico de Mecanismos Alternativos. Los municipios que cuenten con un Centro Cívico de Mecanismos Alternativos, podrán llegar a un acuerdo con dicho centro para aprovechar su infraestructura y personal, o bien, que forme parte de la estructura del juzgado, según convenga a cada municipio.

En general, se recomienda que el servicio de los MASC sea proporcionado en un espacio geográficamente cercano a los del juzgado cívico, de manera que se pueda garantizar la agilidad en el proceso.

Subcomponente 1.4. Sanciones

Según el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, existen tres tipos de sanciones: multa, arresto hasta por treinta y seis horas, o en trabajo a favor de la comunidad. En este sentido, se introducen las Medidas para mejorar la convivencia cotidiana como un nuevo tipo de trabajo a favor de la comunidad que busca contribuir a la atención de las causas subyacentes que originan las conductas conflictivas de los infractores. Lo anterior implica la inclusión de un nuevo tipo de sanción que el juez cívico podrá considerar según el perfil del infractor. Para los casos en los que el juez cívico decide no aplicar las Medidas como sanción, los jueces cívicos siguen una lógica que guía la imposición de sanciones.

La lógica de priorización de las sanciones debe ser considerada desde un enfoque restaurativo e ir acompañada de lineamientos que orienten a los jueces cívicos en la determinación de la sanción tomando en cuenta las circunstancias bajo las que se cometió la falta y las características del infractor. Dichos lineamientos serán definidos por cada municipio. Una vez definido el tipo de sanción a imponer, el juez cívico deberá definir el nivel de la sanción (número de horas de arresto o trabajo a favor de la comunidad y monto de la multa) utilizando como punto inicial un tabulador de sanciones y, posteriormente, tomando en consideración agravantes y atenuantes. La definición del tabulador de sanciones, las agravantes y atenuantes recaerán en cada uno de los municipios. Finalmente, el cumplimiento de las sanciones deberá ser de conocimiento del juez cívico.

Subcomponente 1.4. Medidas para mejorar la convivencia cotidiana

Las Medidas para mejorar la convivencia cotidiana, son acciones dirigidas a infractores con perfiles de riesgo, que buscan atender las causas subyacentes que originan conductas conflictivas que constituyen faltas administrativas. Algunas de estas Medidas pueden ser terapias cognitivo-conductual, tratamientos de adicciones, capacitaciones laborales, u otros que atiendan de manera especializada a los infractores. Las Medidas buscan desactivar conductas antisociales o conflictivas que pueden escalar a conductas delictivas o actos de violencia, con lo cual, se convierten en un instrumento para alcanzar los objetivos del Modelo Homologado de Justicia Cívica. Dada su relevancia y para garantizar su implementación, se incorporan como un tipo de trabajo a favor de la comunidad en el proceso de definición de sanciones. Para determinar si las Medidas son una opción de sanción para un infractor, se debe realizar una evaluación con criterios psicosociales la cual produce un dictamen. Cuando el juez cívico determina que el infractor ha cometido una falta administrativa, toma en cuenta el resultado del dictamen psicosocial y, según su resultado, podrá considerar las Medidas como un tipo de sanción a ejecutar por el infractor. En caso de que el juez cívico decida sancionar con Medidas, canalizará a la institución más apropiada para dar atención al infractor según su perfil. Para llevar a cabo la canalización, se establecen canales de coordinación entre el juzgado cívico y las instituciones que brindan la asistencia a los infractores con perfiles de riesgo.

Componente 2. Organización y funcionamiento institucional

Este componente determina la adscripción del juzgado cívico dentro de la estructura municipal y señala las funciones mínimas que se deben desempeñar en un juzgado cívico. Asimismo, define los lineamientos para la existencia de un servicio profesional de carrera de jueces cívicos.

Subcomponente 2.1. Autonomía del juzgado cívico e intercambio de información con otras áreas

Es necesario que independientemente de su adscripción, el juzgado cívico pueda contar con autonomía y se deberá dividir la función del cumplimiento de la ley, a cargo de la policía, de la función de impartición de Justicia Cívica. Asimismo, es necesario que los procedimientos no tengan un sentido punitivo, sino un enfoque restaurativo, por medio del cual la reflexión del infractor sobre su conducta sea efectiva, para evitar reincidencia. Es necesario que se considere el intercambio de información entre juzgados cívicos, fiscalías y otros sistemas como, por ejemplo, Plataforma México, para fines de investigación delictiva, inteligencia y análisis para la generación de políticas públicas focalizadas para la prevención del delito y la violencia, las cuales deberán ser implementadas principalmente desde el ámbito municipal.

Subcomponente 2.2. Funciones del juzgado cívico

En el juzgado cívico se deben realizar, como mínimo, las siguientes funciones:

• Realizar la evaluación médica a los posibles infractores para determinar su condición de salud antes de la realización de la evaluación psicosocial.
• Asegurar a los posibles infractores hasta que su condición de salud se lo permita, cuando la evaluación médica así lo indique.
• Realizar la evaluación psicosocial a los posibles infractores.
• Llevar a cabo audiencias públicas.
• Determinar la existencia (o no) de faltas administrativas.
• Imponer sanciones según las características de la falta administrativa y del perfil de los infractores.
• Canalizar a infractores para la ejecución de Medidas.
• Fomentar y promover la participación en los MASC para la solución de conflictos comunitarios.
• Aprobar los convenios y acuerdos que se celebren entre dos o más partes en los Centros Cívicos de Mecanismos Alternativos o ante un facilitador cívico sobre conflictos relacionados con la impartición de la Justicia Cívica.
• Mantener un registro actualizado de las personas que hayan participado en una audiencia como posibles infractores y de los infractores a quienes se les haya impuesto una sanción.

La estructura interna (organigrama) del juzgado cívico se definirá con base en la realidad de cada municipio buscando garantizar que se cumplan todas las funciones anteriormente descritas.

Subcomponente 2.3. Servicio profesional de carrera de jueces cívicos

Se plantea la creación de un servicio profesional de carrera de jueces cívicos que promueva la selección de candidatos con un perfil adecuado y que fomente el desarrollo profesional.

a) Selección de los jueces cívicos. Para la selección de candidatos, se establecen los siguientes pasos:

1. Se realiza una convocatoria pública para que los interesados apliquen al puesto de juez cívico.
2. Evaluación de conocimientos y habilidades. Se aplican una serie de filtros para garantizar la competencia de los candidatos en términos de conocimiento y de habilidades.
3. Propuesta de candidatos. El presidente municipal realiza una selección de candidatos que hayan obtenido resultados satisfactorios en la evaluación de conocimientos y habilidades y los propone ante el cabildo para ocupar el puesto de juez cívico.
4. Ratificación en el puesto. El cabildo vota y, en su caso, ratifica a los candidatos propuestos por el presidente municipal.

b) Capacitación. Se contempla que los jueces cívicos reciban capacitación inicial y continua con la finalidad de fortalecer las habilidades necesarias para la impartición de Justicia Cívica.

c) Permanencia. Se define que la duración del período de los jueces cívicos en su puesto debe ser de cuatro años, con posibilidad de renovación en función de su desempeño.

Componente 3. Perfiles y desarrollo profesional

Define las habilidades, características y certificaciones mínimas que deben cumplir los actores clave que participan en la impartición de la Justicia Cívica.

Subcomponente 3.1. Perfil de los actores del sistema de Justicia Cívica

En la siguiente tabla se definen las características mínimas que deben cumplir el juez cívico, el policía y el facilitador cívico.

Perfiles de juez cívico, policía y facilitador cívico

Subcomponente 3.2. Capacitación para la impartición de Justicia Cívica

Se cuenta con un esquema de capacitación que permite a los actores que participan en el sistema de Justicia Cívica desarrollen las habilidades y conocimientos necesarios para la correcta impartición de la Justicia Cívica.

El esquema de capacitación consiste en dos modalidades:

a) Capacitación general, la cual se imparte a todos los actores del sistema de Justicia Cívica y debe tener, como mínimo, el siguiente contenido:

• Objetivos y generalidades del sistema de Justicia Cívica;
• Cultura de la Legalidad y Buen Gobierno;
• Justicia procedimental;
• Tratamiento de grupos vulnerables; y
• Derechos Humanos.

b) Capacitaciones específicas, las cuales reciben algunos actores del sistema de Justicia Cívica, con base en las funciones que desempeñan en la impartición de la Justicia Cívica.

Capacitaciones específicas

Las capacitaciones deben ser impartidas de manera inicial y continua, a fin de que los actores se mantengan actualizados y puedan continuar con la correcta impartición de la Justicia Cívica.

Subcomponente 3.3. Evaluación de desempeño

La evaluación de desempeño de los actores del sistema de justicia cívica buscará supervisar, vigilar y evaluar su actuación para determinar su permanencia y extensión en el cargo. En la evaluación se revisarán tres aspectos generales sobre el desempeño de los jueces cívicos:

1. La correcta implementación de los procedimientos durante la audiencia, la determinación de faltas administrativas, y la aplicación de sanciones.
2. El tratamiento humano y cercano al ciudadano durante el procedimiento de Justicia Cívica, asegurando el respeto a sus derechos.
3. La agilidad, transparencia y eficiencia en el proceso de impartición de Justicia Cívica.

Componente 4. Organización de la Justicia Cívica

Este componente define los pasos y condiciones para el desarrollo de audiencias; así como los mecanismos de coordinación que se requieren para la ejecución de las Medidas para mejorar la convivencia cotidiana y señala las condiciones para la impartición de la Justicia Cívica en la modalidad itinerante. Asimismo, define las condiciones y espacios mínimos con los que debe contar la infraestructura del juzgado cívico, y los momentos en donde se debe registrar o utilizar información durante el proceso de impartición de la Justicia Cívica.

Subcomponente 4.1. Desarrollo de audiencias

Se establece la realización de audiencias públicas que cumplen con condiciones y actividades orientadas a garantizar el debido proceso y la impartición de justicia de manera pronta, transparente y expedita. Durante las audiencias públicas, el juez cívico debe cumplir los siguientes requisitos:

• Asegurarse que se cuenta con información clara y completa para determinar la comisión de la falta y la eventual sanción.
• Explicar al probable infractor el motivo de su presentación.
• Dar oportunidad al probable infractor de dar su testimonio y de presentar las pruebas que considere necesarias.

Las audiencias en materia de Justicia Cívica deben seguir una serie de principios adaptados del Sistema Penal Acusatorio, a saber: a) Oralidad; b) Publicidad; c) Continuidad; d) Imparcialidad; e) Inmediación; y f) Concentración.

Las audiencias se realizarán en dos modalidades principales y deberán cumplir con un proceso específico:

a) Audiencia con un probable infractor; y

b) Audiencias con dos o más partes en conflicto.

Etapas de la audiencia con un posible infractor

Etapas de la audiencia con dos partes en conflicto

Durante la dirección de audiencias en Justicia Cívica se debe respetar la integridad de los probables infractores en todo momento, procurando que entiendan la razón de su presentación y la importancia del cumplimiento de las reglas de convivencia.

Finalmente, se debe contar con un mecanismo para que los ciudadanos que se sometan a audiencia puedan presentar un recurso de inconformidad sobre la determinación del juez cívico. A su vez, es necesario tener claridad sobre la autoridad a la cual un juez cívico debe dirigirse en caso de detectar anomalías en el proceso o abusos de alguna autoridad.

Subcomponente 4.2. Coordinación para la ejecución de las Medidas para mejorar la convivencia cotidiana

Se realizan acciones de coordinación con las instituciones que brindan apoyo especializado a los infractores. Es función del municipio determinar si la función de canalización será responsabilidad del juzgado cívico, o si realizará convenios con otras entidades municipales, como la Dirección de Prevención o la Secretaría de Desarrollo Social, para dicho objetivo. En todo caso, dicho rol estará a cargo de personal preferiblemente con un perfil de trabajador social.

Con esta finalidad, la instancia municipal encargada de la canalización debe mapear y realizar convenios con dichas instituciones, ya sean instituciones públicas (federales, estatales o municipales), organizaciones de la sociedad civil o la iniciativa privada.

Las instituciones de apoyo proponen actividades que se ajusten al perfil del infractor que ha sido canalizado a las Medidas. Dichas actividades deben contribuir a la atención de las causas subyacentes que originan las conductas conflictivas de los infractores.

Finalmente, dichas instituciones estarán encargadas de dar seguimiento a la ejecución de las Medidas, así como de reportar al juzgado cívico sobre el nivel de cumplimiento de la sanción.

Subcomponente 4.3. Modalidad itinerante

La modalidad itinerante consiste en el envío de jueces encargados de impartir justicia con el apoyo de figuras locales en comunidades alejadas de los juzgados cívicos.

La justicia itinerante es un medio utilizado por los órganos impartidores de justicia y los servidores públicos para facilitar su acceso a los ciudadanos que, por razones geográficas, de presupuesto, de infraestructura o de capital humano, no pueden acceder de manera inmediata a la justicia.

Aspectos de la modalidad itinerante

Subcomponente 4.4. Ubicación e infraestructura

La infraestructura y ubicación del juzgado cívico debe contar con condiciones y espacios mínimos que permitan una correcta impartición de la Justicia Cívica y el pleno respeto a los derechos humanos de los probables infractores, tales como:

• Salas de audiencias con espacios para el público;
• Oficinas para el personal del juzgado cívico;
• Área de aseguramiento (celdas segregadas por sexo, con baño y buena ventilación);
• Espacio para realizar la evaluación médica del posible infractor;
• Espacio para realizar la evaluación psicosocial del posible infractor;
• Sección para niñas y niños;
• Espacio para recepción; y
• Baños.

Las celdas de aquellos detenidos por faltas administrativas o infracciones nunca deberán estar mezclados con aquellos detenidos por algún delito, o bien con aquellos que cuenten con una carpeta de investigación abierta.

Condiciones básicas para la atención de probables infractores

Adicionalmente, es recomendable contar con un espacio físico, dentro o cercano al juzgado cívico, en el cual se puedan llevar a cabo los mecanismos alternativos. Es función del municipio determinar si los mecanismos alternativos se realizarán en el juzgado cívico o si se realizarán convenios con otras entidades municipales, como el Centro Cívico de Mecanismos Alternativos (en caso de que éste no dependiera del juzgado cívico), para dicho objetivo.

Es preferible que los juzgados cívicos cuenten con sus propias celdas o bien que estén geográficamente cercanos a los centros de detención municipal, con el fin de facilitar los traslados de los posibles infractores a las salas de audiencia y los traslados de los infractores que deben cumplir horas de arresto como sanción.

Subcomponente 4.5. Gestión de la información

Es necesario contar con un Sistema de Gestión de la Información que facilite la operación, la gestión y la toma de decisiones en el proceso de impartición de la Justicia Cívica.

Componente 5. Monitoreo, evaluación y difusión

Establece la creación de indicadores de gestión y de resultados para observar el cumplimiento de los objetivos del Modelo Homologado de Justicia Cívica. El componente también define los mecanismos formales de rendición de cuentas a la ciudadanía, y concluye con las pautas para la difusión de la Justicia Cívica.

Subcomponente 5.1. Evaluación institucional

Para observar el nivel de cumplimiento de los objetivos del Modelo Homologado de Justicia Cívica, se deben medir indicadores de gestión y de resultados que informen de manera oportuna la toma de decisiones del proceso de impartición de Justicia Cívica.

• Los indicadores de gestión ayudan a dar seguimiento a la operación y eficiencia del juzgado cívico. La medición de los indicadores de gestión permite realizar ajustes en el proceso de Justicia Cívica para mejorar su operación y eficiencia. Ejemplo: tiempo promedio de duración de audiencias.
• Los indicadores de resultados permiten medir el avance en los objetivos de Justicia Cívica. La medición de estos indicadores permite realizar los ajustes necesarios para alcanzar los objetivos de la Justicia Cívica. Ejemplo: tasa de reincidencia de faltas administrativas.

Para medir estos indicadores, los municipios deben utilizar estadísticas oficiales, estadísticas internas, estadística s de otras dependencias y encuestas sobre la percepción ciudadana.

Subcomponente 5.2. Rendición de cuentas

Los juzgados cívicos deben proporcionar información a la ciudadanía (organizada y no organizada) sobre su desempeño y resultados, para generar confianza y recibir retroalimentación sobre los servicios que proporcionan. Para ello, se establecen los siguientes mecanismos:

• Evaluaciones de resultados que sean públicas para la comunidad en general;
• Solicitudes de información a través de los portales de transparencia;
• Sistemas para recibir y atender quejas; y
• Reuniones en colonias, en barrios y con la ciudadanía, para informar sobre las actividades, operación y resultados del juzgado cívico.

Subcomponente 5.3. Difusión

La difusión tiene como objetivo concientizar a la ciudadanía y a las autoridades sobre la importancia de la Justicia Cívica, además de informar sobre las reglas de convivencia y las actividades que integran el proceso de impartición de Justicia Cívica. Al respecto, se definen los mensajes, medios, canales y audiencias clave que serán objeto de esta actividad.  Los mensajes que se deben trasmitir son:

• Importancia de la Justicia Cívica;
• Vocación social de la Justica Cívica;
• Faltas administrativas y sanciones existentes;
• Figura del juez cívico como una autoridad cercana a la comunidad; y
• Fomento de la Cultura de la Legalidad.

Los medios de difusión de los mensajes son:

• Medios impresos;
• Espacios físicos de las instituciones municipales;
• Conferencias en universidades;
• Reuniones de barrio; y
• Redes sociales.

Los canales para la difusión de los mensajes son:

• Policía;
• Comunicación social municipal;
• Instituciones municipales;
• Universidades;
• Representantes de la comunidad; y
• Organizaciones de la sociedad civil.

Las audiencias clave de los mensajes son:

• Jóvenes;
• Comités vecinales;
• Jueces de barrio; y
• Autoridades municipales.

2.6. Mejorar la percepción del orden público y de la seguridad

En el MHJC, se contempla la publicidad y oralidad de las audiencias que se realizan ante el juez cívico para determinar la existencia de una falta administrativa e imponer la sanción correspondiente. La actuación del juez cívico será constantemente expuesta al escrutinio público, por lo que es importante que siga una serie de lineamientos mínimos sobre el debido proceso, la dirección de audiencias y la emisión de sus resoluciones con un enfoque restaurativo. La publicidad de las audiencias tiene los siguientes objetivos:

1. Incrementar la confianza en los juzgados cívicos por parte de los usurarios de sus servicios; y
2. Dar transparencia al proceso de impartición de Justicia Cívica.

A su vez, la incorporación de audiencias públicas permite cumplir con dos de los objetivos de la Justicia Cívica, a saber, dar solución de manera ágil, transparente y eficiente a los conflictos comunitarios; y mejorar la percepción del orden público y de la seguridad.

3. Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México (MHJC)

3.1. Implementación

3.1.1. Informe diagnóstico

La elaboración del informe diagnóstico se realizará siguiendo tres pasos: identificar información a recabar, definir fuentes para cada elemento y recopilar información y elaborar el diagnóstico.

Identificar información a recabar

El diagnóstico a realizar se trata de un diagnóstico integral de la justicia cívica a nivel municipal, en donde se incluya información del panorama general del municipio, la situación de seguridad y justicia del municipio, así como las características del Juzgado Cívico con el objetivo de brindar una visión amplia sobre el contexto en el cual se deberá implementar el MHJC.

Adicionalmente, el diagnóstico hace énfasis en el análisis de brechas de la situación actual del Juzgado Cívico respecto a lo establecido en el MHJC. Esto significa que, con base en los requerimientos definidos en el MHJC, se recabará la información necesaria para definir en qué medida el esquema de trabajo preexistente en el municipio se apega o difiere de los componentes y subcomponentes propuestos. La identificación de brechas servirá como insumo para la definición de acciones y pasos a seguir en la implementación del MHJC.

El diagnóstico tiene como objetivo, entre otros, generar un documento útil y que sirva para:

• Medir el estado de implementación del MHJC.
• Levantar una línea base de indicadores.
• Elaborar el plan de Implementación del MHJC.

A continuación, se describe de manera breve la información mínima que se sugiere sea incorporada en cada una de las principales secciones establecidas en la Plantilla de diagnóstico:

• Panorama general del municipio: extensión territorial, división político-administrativa, población, actividades económicas y educación.
• Situación de seguridad y justicia del municipio: incidencia delictiva y de faltas administrativas, violencia familiar, percepción de inseguridad, confianza en las autoridades, factores de riesgo y conflictos comunitarios.
• Características del Juzgado Cívico: descripción breve de la institución, sinergias y relaciones con otros actores y aspectos de la institución a destacar.
• Estado de implementación del MHJC: para esta sección, será necesario comparar la situación presentada en cada uno de los componentes y subcomponentes del MHJC, con el estado actual y características del sistema de justicia cívica local y presentar los resultados de la comparación de manera sintética.

Definir fuentes para cada elemento

Una vez identificada la información a recabar, se debe definir la fuente de la que provendrá dicha información. Para la realización del diagnóstico, se sugiere considerar cuatro fuentes principales:

Fuentes de información para la elaboración del diagnóstico

Recopilación de información y elaboración del informe diagnóstico

Durante el proceso de recopilación de información, es probable que, en una sola actividad, se pueda obtener información referente a diferentes componentes o subcomponentes del MHJC. Por ejemplo, en un grupo de enfoque con los jueces cívicos podría obtenerse información con respecto al componente “Perfiles y desarrollo profesional” y también información del componente “Operación de la Justicia Cívica”.

Con el fin de optimizar tiempos y actividades, recabando la información relacionada a cada actor en una sola sesión, se sugiere que antes de programar las actividades, se realicen guías de entrevista y guías de grupos de enfoque con un listado exhaustivo del tipo de información que deberá ser recopilada.

Por otro lado, las sesiones de acompañamiento y observación pueden estar dirigidas por una guía de observación o por una lista de verificación que permita asegurarse de revisar todos los elementos que se integrarán en el diagnóstico.

Finalmente, los datos recopilados con estos instrumentos podrán ser incorporados de manera inmediata en cada una de las secciones anteriormente mencionadas para la conformación del diagnóstico.

3.1.2. Herramienta de Evaluación de Avance

Para verificar el avance en la implementación del MHJC y los resultados potenciales que puede estar teniendo en el municipio, el proceso de implementación será complementado con una Herramienta de Evaluación de Avance.

Para contar con un parámetro de comparación, la Herramienta deberá ser aplicada por primera vez en el municipio durante la elaboración del diagnóstico.

La evaluación del conjunto de criterios proporciona un porcentaje de avance en la implementación de cada uno de los componentes del MHJC, así como un porcentaje global de avance en la implementación. La herramienta debe ser completada por el responsable de las actividades de monitoreo del proyecto y, posteriormente, deberá actualizarse periódicamente cada 3 meses.

3.1.3. Línea base de los indicadores

Los indicadores son herramientas cuantitativas o cualitativas que permite mostrar indicios o señales de una situación, actividad o resultado durante la implementación de un proyecto o programa.

Indicadores de gestión. Este tipo de indicadores reflejan los procedimientos y la calidad de los servicios de los programas. Los indicadores de gestión básicos que deberán ser monitoreados como parte de la implementación del MHJC son:

Lista de indicadores de gestión definidos por el SESNSP

Indicadores de resultados. Esta clase de indicadores deberá reflejar el cumplimiento de los objetivos del proyecto o programa. Los indicadores de resultados básico que deberán ser monitoreados como parte de la implementación del MHJC son:

Lista de indicadores de resultados definidos por el SESNSP

Indicadores de impacto. Estos indicadores evalúan los efectos que un programa o proyecto tuvieron sobre su población beneficiaria. Los indicadores de impacto básicos que deberán ser monitoreados como parte de la implementación del MHJC son:

Lista de indicadores de impacto definidos por el SESNSP

Como parte del diagnóstico y en caso de existir información suficiente, debe llevarse a cabo el levantamiento de la línea base de los indicadores. La línea base es el valor que se establece como punto de partida para cada indicador y que puede servir posteriormente como parámetro de comparación para evaluar su avance y darle seguimiento. En caso de que no se cuente con la información acerca de alguno de los indicadores, deberá señalarse que no existen los datos necesarios para que exista una línea base.

3.1.4. Plan de Implementación

La elaboración del Plan de Implementación deberá ser guiada por un responsable o responsables que estarán a cargo del proceso, quienes deberán colaborar con los encargados de la futura implementación de las actividades. El Plan de implementación estará basado en las brechas identificadas durante el diagnóstico y su desarrollo consta de 4 pasos:

1. Listado exhaustivo de actividades para la implementación completa del MHJC. En el primer paso, el personal designado para la realización del diagnóstico integrará una lista completa con todas las actividades que el municipio deberá llevar a cabo para cumplir con todos los componentes y subcomponentes del MHJC. El listado deberá contener acciones generales encaminadas a avanzar en el cumplimiento de cada subcomponente. Cada actividad deberá estar relacionada con un posible responsable de su cumplimiento. El listado deberá ser integrado utilizando el formato del Plan de Implementación.
2. Revisión y validación inicial de actividades. El responsable del desarrollo del Plan de Implementación deberá reunirse con los responsables tentativos de cada una de las actividades definidas con el fin de verificar que las mismas sean apropiadas, pertinentes y relevantes para lograr el cumplimiento de los subcomponentes del MHJC. En caso de que el responsable tentativo no considere adecuada alguna de las actividades propuestas, deberá sugerir modificaciones o adaptaciones encaminadas a lograr ese mismo objetivo. Como resultado de este paso, se contará con el Plan de Implementación completo, que contendrá actividades validadas por sus futuros responsables de implementación.
3. Priorización con autoridades. Dado que la implementación del MHJC será paulatina, será necesario definir qué actividades resultan prioritarias para la institución, considerando los recursos con los que se cuenta. Para ello, el responsable del desarrollo del Plan de Implementación sostendrá una reunión con la autoridad municipal encargada de supervisar la implementación del MHJC y, de considerarse pertinente, con el Presidente Municipal. Esta reunión tendrá como objetivo priorizar el listado de acciones. Se sugiere que la priorización tome en cuenta los siguientes criterios:

• Tiempo requerido para la implementación.
• Recursos necesarios (humanos, equipamiento, económicos).
• Coordinación con otras dependencias municipales.
• Posibilidad de complementarse con otras actividades a implementar.

Como resultado de este ejercicio se tendrá un listado de acciones validadas y se habrá definido cuáles serán implementadas a corto, mediano y largo plazo.

4. Notificación de actividades asignadas. El responsable del desarrollo del Plan de Implementación comunicará a cada uno de los responsables de implementación las acciones que deberá llevar a cabo y se acordarán fechas específicas de cumplimiento, de acuerdo con el nivel de priorización que se haya definido previamente. Toda la información quedará plasmada en el documento del Plan de Implementación para su posterior seguimiento y la verificación del estado de su implementación.

3.2. Adaptación del marco normativo al MHJC

En el marco de la implementación del MHJC, los municipios deben asegurarse de que su normatividad esté alineada con los componentes y subcomponentes del MHJC. Por tanto, en esta sección se incluyen una serie de recomendaciones para llevar a cabo la adecuación de la normativa municipal, de modo que ésta sea consistente con el MHJC.

Determinación de la ruta para la adecuación normativa

El primer paso consiste en definir la ruta a seguir para la adaptación de la normativa municipal de manera que ésta permita la impartición de justicia cívica con base en el MHJC. En la presente Guía se proponen dos vías para la adaptación de la normativa municipal.

Opción 1. Implementación de un Reglamento de Justicia Cívica: consiste en la promoción de un Reglamento específico de Justicia Cívica que incluya todos los aspectos necesarios para la ejecución del MHJC.

Opción 2. Modificación del Bando de Policía y Buen Gobierno (o equivalente): consiste en la modificación e inclusión de los aspectos necesarios para la ejecución del MHJC.

Cada municipio deberá determinar la ruta a seguir con base en la revisión de su normatividad actual, la cual consiste en el análisis del Bando de Policía y Buen Gobierno (en adelante el Bando). El análisis se debe enfocar en identificar si el Bando cuenta con las siguientes características clave del MHJC:

1. Adscripción que garantice la autonomía del juzgado cívico;
2. Estructura y personal del juzgado cívico de acuerdo al Modelo;
3. Definición del procedimiento para la atención de faltas administrativas;
4. Definición del procedimiento para la atención de conflictos comunitarios;
5. Ejecución de audiencias públicas;
6. Aplicación de MASC para la solución de conflictos comunitarios; y
7. Aplicación de Medidas para mejorar la convivencia cotidiana (canalización de infractores con perfil de riesgo).

En caso de que el Bando no contemple por lo menos los primeros cuatro puntos del listado anterior, se recomienda que se opte por la implementación del Reglamento Modelo de Justicia Cívica sobre la modificación del Bando. Sin embargo, cada municipio deberá determinar la ruta para la modificación normativa con base en la disponibilidad de recursos y el análisis del contexto del municipio.

Opción 1. Implementación de un Reglamento de Justicia Cívica

La Opción 1 consiste en promover un nuevo documento normativo enfocado a la impartición de justicia cívica. Este documento se realizaría tomando como base el Anexo 1. Reglamento Modelo de Justicia Cívica, mismo que deberá implementarse siguiendo los pasos que se establecen a continuación.

Paso 1: Revisión de la normativa estatal

El primer paso para la implementación de un Reglamento de Justicia Cívica es revisar la normatividad estatal que establezca disposiciones en materia de justicia cívica. En específico, es necesario que el Reglamento no contravenga alguna disposición de la Ley Orgánica del Estado correspondiente. De ser el caso, se deberá adaptar el Reglamento de Justicia Cívica para garantizar su alineación con la Ley Orgánica del Estado o cualquier otra que corresponda. Igualmente, los municipios deben estar atentos a nuevas legislaciones generales como, por ejemplo, una Ley General de Justicia Cívica, cuyo contenido haga necesaria la modificación de normativas locales.

Paso 2: Identificación de modificaciones necesarias a otros documentos normativos locales

Posterior a la verificación, es necesario identificar la normatividad local que contenga disposiciones que se contemplen en el Reglamento de justicia cívica. De ser el caso, se deberán derogar dichas disposiciones o documentos normativos locales.

En específico se deben observar el Bando de Policía y Buen Gobierno:

• Bando de Policía y Buen Gobierno: se deben derogar todos los artículos que tengan que ver con la impartición de justicia cívica, dejando únicamente, los artículos que tengan que ver con la impartición de seguridad u otros aspectos.

Otros ejemplos de documentos a modificar o derogar son:

• Reglamento municipal de seguridad pública;
• Reglamento municipal del juzgado cívico;
• Protocolos y manuales institucionales de operación; y
• Otros reglamentos municipales.

Paso 3: Integración de la propuesta de modificación de la normatividad local

Una vez que revisada la normatividad estatal, es necesario adaptar el Reglamento Modelo de Justicia Cívica al contexto del municipio, con el fin de integrar la propuesta definitiva Reglamento de Justicia Cívica. Adicional a la propuesta de Reglamento de Justicia Cívica, los municipios deberán incluir cualquier otra modificación que se haya identificado anteriormente a otros documentos normativos.

Paso 4: Presentación de propuesta al cabildo

Una vez integrada la propuesta de Reglamento de Justicia Cívica y de modificaciones a otros documentos normativos locales, es necesario presentar dicha propuesta al cabildo a través de la presidencia municipal.

Opción 2. Modificación del Bando de Policía y Buen Gobierno (o equivalente)

En caso de que el municipio cuente con bases normativas sólidas para la ejecución del MHJC a se propone realizar modificaciones puntuales al Bando de Policía y Buen Gobierno.

Paso 1: Revisión de la normativa estatal

Al igual que en la Opción 1, es necesario verificar la normativa estatal que establezca disposiciones sobre la impartición de justicia cívica. De ser el caso, es necesario que dichas disposiciones sean tomadas en cuenta al momento de integrar la propuesta de modificaciones al Bando. Adicionalmente, es necesario que los municipios estén atentos a otras leyes de carácter general, como lo podría ser una Ley General de Justicia Cívica.

Paso 2: Identificación de modificaciones necesarias a otros documentos normativos locales

Al igual que en la opción 1, es necesario identificar si es necesario modificar algún otro documento normativo local. El objetivo de este paso es evitar que se dupliquen disposiciones sobre la impartición de justicia cívica en dos documentos normativos.

Paso 3: Priorización de modificaciones al Bando

Dado que el Bando pudiese requerir múltiples modificaciones, se propone que éstas sean priorizadas en caso de tener que seleccionar un número limitado de modificaciones a poder realizar.

A continuación, se presenta de manera priorizada, las modificaciones mínimas necesarias para la impartición de justicia cívica con base en el MHJC:

Priorización de modificaciones mínimas necesarias

1. Definición del procedimiento de audiencias públicas.
2. Aplicación de MASC para solucionar conflictos comunitarios.
3. Establecimiento de las Medidas para mejorar la convivencia cotidiana.
4. Elementos generales para la impartición de justicia cívica.
5. Derechos de los probables infractores y de los quejosos.
6. Faltas administrativas y sanciones.
7. Criterios para la definición de sanciones.

En este documento, se brindan sugerencias para la integración de cada uno de los elementos prioritarios. A continuación, se describen los detalles relacionados con el desarrollo de los elementos mencionados anteriormente y otras modificaciones necesarias para la implementación de la justicia cívica a nivel municipal.

Paso 4: Integración de la propuesta de modificación de la normatividad local

Una vez que se haya revisado la normatividad estatal y seleccionado (con base en la priorización) las modificaciones normativas a promover, se deberá integrar un documento en el que plasme el estado actual de la normatividad, la modificación a realizar y la motivación de la modificación. A continuación, se muestra un ejemplo de formato a utilizar para la integración de la propuesta de modificaciones al Bando.

Ejemplo:

Texto actual: Artículo 99. La jurisdicción administrativa de la aplicación del presente ordenamiento la ejercerá la oficialía juzgadora calificadora por conducto de los Jueces Calificadores, órgano dotado de plena jurisdicción para dictar sus resoluciones e imperio para hacerlas cumplir.

Modificación propuesta: Artículo 99 – La jurisdicción administrativa de la aplicación del presente ordenamiento la ejercerá el juzgado cívico por conducto de los Jueces Cívicos, órgano dotado de plena jurisdicción para dictar sus resoluciones e imperio para hacerlas cumplir.

Motivación: Se propone la modificación del nombre de la autoridad encargada de la jurisdicción administrativa del Bando a juzgado cívico, con el fin de dar cumplimiento al MHJC.

Así como en la Opción 1, la propuesta de modificaciones al Bando debe ir acompañada de la propuesta de modificaciones a otros documentos normativos que se hayan identificado anteriormente.

Paso 5: Presentación de propuesta al cabildo

Una vez integrada la propuesta de modificaciones al Bando y a otros documentos normativos, es necesario presentar dicha propuesta al cabildo a través de la presidencia municipal.

3.3. Tipo de instalaciones para el MHJC

En la presente sección se establecen los espacios físicos mínimos necesarios para la impartición de la justicia cívica con base en el MHJC; y se definen las características mínimas y condiciones a cumplir en cada espacio. Adicionalmente, se realiza una propuesta de priorización para la implementación de las adecuaciones a la infraestructura en el municipio. Cabe mencionar que la adecuación de la infraestructura deberá realizarse dentro de las capacidades económicas de los municipios. En caso de no contar con recursos suficientes, se podrá continuar con la implementación de otros aspectos del MHJC.

Espacios para la impartición de la justicia cívica

Juzgado cívico

El juzgado cívico es el espacio principal en cual se llevará a cabo la impartición de la justicia cívica. Dicho espacio (o espacios, ya que los municipios pueden contar con más de un juzgado cívico) debe contar con las características y condiciones necesarias para la labor del personal del juzgado; así como para la ejecución de audiencias públicas. El juzgado cívico se debe ubicar dentro del mismo complejo que el/los Centro(s) de Detención Municipal, o en su defecto, a la menor distancia posible. Lo anterior se motiva en que al tener la mayor cantidad de espacios concentrados en un mismo complejo físico supone un ahorro en tiempos y costos para los ciudadanos usuarios del juzgado cívico y las personas que trabajan en dicho órgano judicial. A continuación, se describe cada uno de los espacios con los que debe contar un juzgado cívico.

Oficinas para el personal del juzgado cívico

• Características mínimas:

– Equipamiento básico para el desempeño administrativo del personal del juzgado cívico como computadoras, papelería, archivos, entre otros.

Salas de audiencias públicas

• Características mínimas:

– Equipamiento con escritorio para el juez cívico y sillas para el o los probables infractores.

– Área destinada para el público (suficientemente amplia para permitir la presencia de tres personas).

– Área lo suficientemente amplia para permitir la presencia de al menos dos probables infractores, un juez cívico, un secretario, un agente de policía.

Espacio para la atención al público

• Características:

– Espacio separado del Centro de Detención Municipal en donde se pueda recibir al público en general.

– Equipado con sillas y un escritorio que pueda ser utilizado por el personal designado al área de recepción.

– Ubicado a la entrada del juzgado.

– Cuenta con un control de acceso al público.

Espacio para realizar la evaluación médica del probable infractor

• Características:

– Espacio privado exclusivamente dedicado a esta función, con buenas condiciones de higiene.

Espacio para realizar la evaluación psicosocial del probable infractor

• Características:

– Espacio privado exclusivamente dedicado a esta función.

– Espacio con, al menos, un escritorio, sillas para el personal que ahí labora y para el probable infractor.

Centro de Detención Municipal

El Centro de Detención Municipal es el espacio en el que los infractores, sancionados con arresto, deberán cumplir las horas establecidas por el juez cívico. La ubicación del Centro de Detención Municipal debe ser en el mismo complejo que el juzgado cívico, o en su defecto, a la menor distancia posible del juzgado cívico. A continuación, se describe cada uno de los espacios con los que debe contar el centro de detención municipal.

Área de registro de probables infractores

• Características:

– Debe contar con un cartel informativo con los derechos del posible infractor.

Área de resguardo de pertenencias

• Características:

– Espacios que cuenten con las condiciones de seguridad pertinente para el resguardo de los bienes.

Celdas

• Características:

– Celdas con separación para hombres y mujeres, de ser posible, tener celdas distintas por sexo.

– Celdas para menores de edad con separación por sexo.

Centro de Mediación

El Centro de Mediación es el espacio en el cual se deben atender los conflictos comunitarios. Idealmente, el centro de mediación se debe ubicar dentro del mismo complejo que el juzgado cívico, sin embargo, no es estrictamente necesario. A continuación, se describen las características con las que deben contar las salas del Centro de Mediación.

Salas de mediación

• Características:

– Sala, cuarto o espacio privado.

– Debe tener ventanas o vista hacia el exterior.

– Equipamiento con una mesa, preferiblemente redonda, para al menos 4 personas.

– Deben contener algún cartel informativo donde estén visibles los principios de mediación dentro de la sala.

3.4. Audiencias públicas en el proceso de la Justicia Cívica

Las audiencias públicas son un mecanismo de impartición de la justicia cívica. Una audiencia pública es el momento del proceso de impartición de justicia cívica en el que el juez cívico determina o no la existencia de una falta administrativa y, en caso de ser pertinente, define el tipo de sanción a ser aplicada.

Las audiencias públicas son llevadas a cabo dentro del juzgado cívico, de manera pública y transparente y cuentan con la participación de, al menos, un juez cívico, un probable infractor asegurado o citado por la presunta comisión de una falta administrativa y un policía que garantice la seguridad del probable infractor y del juez durante el proceso. Adicionalmente, pueden estar involucrados el o los policías que realizaron la detención, otras partes involucradas en el incidente y los ciudadanos que deseen presenciar el proceso de la audiencia.

Durante una audiencia pública, el juez, después de informar al probable infractor del motivo de su detención, procede a escuchar su testimonio sobre los hechos concernientes a la supuesta comisión de la falta. De la misma manera, las partes involucradas (por ejemplo, la policía) pueden también explicar las condiciones en que sucedió el hecho. Cada una de las partes puede aportar pruebas que abonen a demostrar la veracidad de su testimonio para que, finalmente, el juez cívico emita una resolución y, en su caso, proceda a determinar la sanción que se aplicará al infractor.

Las audiencias públicas implican que el proceso se lleve a cabo en un espacio accesible para la ciudadanía en general, de modo que la actuación del juez cívico sea constantemente expuesta al escrutinio público. Es por ello que el municipio debe contar con un espacio físico adecuado en donde se llevarán a cabo las audiencias públicas.

La publicidad de las audiencias tiene los siguientes objetivos:

• Incrementar la confianza en los juzgados cívicos por parte de los usuarios de sus servicios y la ciudadanía en general
• Dar transparencia al proceso de impartición de justicia cívica

Principios para llevar a cabo las audiencias públicas

Las audiencias en materia de justicia cívica deben seguir los siguientes principios, los cuales fueron adaptados del Sistema Penal Acusatorio:

1. Oralidad. La audiencia pública se desarrollará en forma oral, tanto en lo relativo a los alegatos y argumentaciones de las partes, como a las declaraciones del infractor, a la recepción de las pruebas y, en general, a toda intervención de quienes participen en ella. Durante el debate, las resoluciones serán fundadas y dictadas verbalmente por el tribunal y se entenderán como notificadas desde el momento de su pronunciamiento.
2. Publicidad. Este principio establece que el público tiene el derecho de acceder al proceso, para observar el desarrollo de las audiencias y el desempeño del juez cívico. La publicidad en la audiencia se refiere a que la percepción y recepción de las pruebas, su valoración y las intervenciones de los sujetos procesales se realizan con la posibilidad de asistencia física, no sólo de las partes, sino de la sociedad en general.
3. Continuidad. Se busca, a través de este principio, que la duración de la audiencia sea la menor posible. Esto significa que deberá llevarse a cabo lo más pronto posible desde la llegada del detenido al centro de detención y, de la misma manera, deberá dictarse una resolución a la brevedad.
4. Imparcialidad. Este principio establece que el juez tiene el deber de dirigir y resolver el juicio sin favorecer indebidamente a ninguna de las partes.
5. Inmediación. Establece que el juez cívico esté presente siempre durante las audiencias, sin que pueda asistir en su lugar un representante. El juez debe relacionarse directamente con las partes actuantes en el proceso. La trascendencia de este principio radica en que el juez cívico tendrá conocimiento inmediato de las pruebas, de modo que las partes accederán personalmente a la autoridad que resolverá el asunto. Las audiencias públicas responden de manera total al principio de inmediación, pues el juez cívico tiene que escuchar de viva voz los alegatos de las partes, presenciar la práctica de las pruebas en la audiencia y decidir una resolución para el incidente.
6. Concentración. Indica la ejecución de todo el proceso en una sola audiencia que se lleve a cabo de manera oral.

3.5. Medidas para mejorar la convivencia cotidiana

En el MHJC se introducen, como una modalidad del trabajo a favor de la comunidad, las Medidas.

Las Medidas tienen por objeto establecer acciones dirigidas con perfil de riesgo que atiendan las causas subyacentes que originan las conductas conflictivas de los infractores. Ejemplos de estas acciones son la canalización a terapia cognitivo conductual, programas para el manejo de la ira o a capacitación para el trabajo. Bajo un enfoque amplio de la justicia cívica como medio de prevención social de la violencia y la delincuencia, las Medidas permiten vincular a los infractores que presentan un perfil de riesgo con programas de atención especializada que pueden ser ofrecidos por el municipio, el estado y/o OSC.

Las Medidas buscan modificar el tratamiento tradicional que se le da a las faltas administrativas, pues se transita de una visión punitiva de las conductas contempladas como faltas administrativas a una que busca identificar factores de riesgo y contribuir a la atención, mediante asistencia especializada, a las causas subyacentes que originan estas conductas. A su vez, la aplicación de las Medidas permite vincular a personas con perfil de riesgo con los programas e instituciones que brindan servicios especializados para su atención.

4. Aspectos generales de los modelos orientados a la solución de problemas con capacidades de mediación

4.1. Modelo SARA

Una policía orientada a la solución de problemas requiere de un modelo para comprender la naturaleza de los incidentes que enfrenta para diseñar la respuesta más efectiva. El modelo SARA (por sus siglas en inglés) está conformado por cuatro pasos: detección del problema, análisis, respuesta y evaluación. En caso de ser necesario, estos pasos pueden repetirse en un ciclo hasta diseñar la respuesta que resuelva el problema.

Frente al hoy rebasado modelo policial meramente reactivo, POP sugiere que, además de auxiliar a la población, los policías se vuelvan actores proactivos de la detección de conflictos con el objetivo de poder prevenir posibles conductas delictivas. Sin embargo, esto requiere de un sistema de pasos a seguir, los cuales se describen a continuación:

Paso 1. Detección del problema

En este paso, la policía identifica y prioriza los problemas. Tiene que ubicar causas y condiciones inmediatas que facilitan los conflictos, así como el perfil de las personas que participan y las condiciones del lugar de los hechos. Igualmente, se pretende que la policía desarrolle habilidades de comunicación con la comunidad para obtener información de los conflictos y poder actuar ante estos. Para ello es necesario realizar dos diagnósticos. El primero sobre las capacidades institucionales, el segundo sobre los problemas existentes: tipo de falta y conflicto, frecuencia, causas, lugares de ocurrencia, etc.

Paso 2. Análisis

Consiste en analizar los problemas, sin olvidar la jerarquización anteriormente planteada. Este segundo diagnóstico revisará detalladamente las causas y naturaleza de los problemas, con ayuda de diferentes fuentes de información. Estas podrán ser encuestas; experiencias y buenas prácticas que se llevaron a cabo para solucionar los problemas; revisión de los informes policiales; análisis espacial; y las bitácoras de campo de los policías. No deben limitarse al buscar información extra; se deberán agotar todas las fuentes necesarias que permitan entender el problema. En este punto, los diseñadores del diagnóstico deben ponerse en los zapatos del delincuente y/o infractor y pensar en las razones inmediatas por las que cometieron los delitos y/o faltas administrativas. Se deben comenzar a responder las siguientes preguntas:

¿Qué beneficios obtuvo el posible infractor?

¿Qué hicieron los infractores?

¿Cómo seleccionaron los blancos y/o víctimas?

¿Hubo violencia?

¿Hay testigos?

Paso 3. Respuesta

La institución policial deberá enfocarse en desarrollar e implementar soluciones a las problemáticas que se ubicaron en los pasos de Detección del problema y Análisis. Este paso no puede realizarse sin antes haber analizado a fondo los problemas de comunidad (paso 2, modelo SARA) y haberse acercado a la comunidad (paso 1, modelo SARA). POP busca que los policías planteen soluciones que sean replicables a corto y a largo plazo. Es una posibilidad que los problemas persistan si las soluciones que se desarrollen no se adaptan a las causas de los problemas iniciales. Una de las preguntas iniciales que se deben plantear para el diseño de soluciones es: ¿Qué se debe hacer para arreglar el problema? Algunas de las acciones por las que pueden comenzar son: realizar lluvias de ideas para buscar soluciones, buscar lugares o entidades que tengan problemas similares, y realizar objetivos específicos que ayuden a los policías a no desviarse del problema inicial y así solucionarlos.

Paso 4. Evaluación

En este paso se evalúan los resultados de la respuesta implementada. Un error frecuente es considerar que, al llegar a este paso, el proceso de SARA está concluido. Recordemos que es un ciclo, donde se debe aprender de lo que salió mal y mejorarlo de forma progresiva. Algunas preguntas que ayudarán a las instituciones policiales a entender si las estrategias/soluciones implementadas (en la fase de Response) fueron óptimas, son las siguientes:

¿La intervención fue realizada de acuerdo a lo planeado?

¿Qué cambios fueron necesarios para su implementación?

¿Cuál fue la solución implementada?

¿Se redujo el problema?

¿Ocurrió gracias a las medidas aplicadas o debido a otra cosa?

Estos son los pasos del proceso de Evaluación que se implementan en esta etapa.

1. Determinar si el plan fue implementado
2. Determinar si se alcanzaron metas y objetivos generales
3. Identificar las nuevas estrategias necesarias para aumentar el plan original
4. Mejor manejo de incidentes y mejor respuesta al problema
5. Realizar evaluaciones continuas para garantizar la efectividad continua

Por otro lado, una evaluación de proceso no dice si la solución fue efectiva. Para esto es necesario una evaluación de impacto, esto nos dice si el problema cambió o no. Para realizar la evaluación de impacto se pueden analizar los siguientes aspectos:

• Aumento de la percepción de seguridad de la ciudadanía: realizar la comparativa con otros periodos para así evaluar si hubo una mejora.
• Desplazamiento geográfico y temporal de los conflictos: analizar si el delito cambió de espacio y entender si hubo mejoras en el espacio analizado.
• Desplazamiento de delitos a otros objetivos: analizar si los problemas tienen nuevos objetivos.
• Disminución de los conflictos/delitos: realizar la comparación para saber si los delitos han disminuido en un periodo determinado.

Al realizar una evaluación de procesos se deberá observar a las partes relevantes o partes afectadas de los problemas. Realizar grupos focales donde se discutirá si las soluciones implementadas lograron solucionar el problema, además de realizar encuestas. Es muy importante que se documente todo lo obtenido de las evaluaciones, porque no se sabe cuándo podrá ser utilizado o si servirá para desarrollar otras posibles soluciones. En resumen, cada etapa de SARA debe intentar responder las siguientes preguntas, para que cuente con toda la información necesaria.

4.2. Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica

La policía, por su presencia diaria en las comunidades, es la primera autoridad en entrar en contacto con muchos de los problemas locales, tales como infracciones administrativas y conflictos comunitarios (incluyendo delitos). Sin embargo, el enfoque tradicional de la acción policial privilegia las estrategias punitivas y reactivas, que no anteponen el análisis de los problemas, sus causas y detonantes. Como resultado, se enfrentan a un panorama que parece no tener fin: detenciones repetidas de personas infractoras reincidentes, deterioro de la percepción de seguridad y la convivencia comunitaria, así como percepción de inefectividad de las autoridades.

Ante este tipo de escenarios, el enfoque POP propone que la policía atienda las faltas administrativas y los conflictos comunitarios, no como sucesos aislados, sino que dirija su atención a detectar patrones y causas subyacentes de los problemas para, a partir de este conocimiento, darles solución.

Uno de los primeros pasos para este fin es el registro de toda la información que sea posible recolectar o a la que se pueda acceder sobre los problemas mencionados. De esta manera resultará más fácil la elaboración de un análisis minucioso. Pero ¿cómo identificar y diferenciar una falta administrativa, un delito y un conflicto comunitario?

Al identificar las condiciones que originan lo establecido en la Tabla 1 será posible diseñar una solución focalizada para lo que está causando problemas individuales (Braga, 2008). Por ejemplo: se detecta que un conjunto habitacional se encuentra deteriorado, abandonado y con nula vigilancia, lo que ha ocasionado que ocurran robos y actos de vandalismo en la zona. El modelo propondría que se solucione el deterioro del espacio público por medio de la intervención de la respectiva institución gubernamental y/o la colaboración de la comunidad y el sector privado para aumentar la vigilancia y evitar que sucedan más problemas.

Otro ejemplo de la aplicación del enfoque POP sucede cuando la unidad de análisis, en conjunto con los agentes operativos, han detectado que las personas reincidentes en la comisión de infracciones relacionadas con el consumo de alcohol y drogas, frecuentemente se involucran en actividades delictivas que ponen en riesgo su vida o la de terceros.

Por lo tanto, la policía y los jueces cívicos han determinado que a estas personas se les canalice directamente a programas de atención terapéutica, en lugar de arrestarlos durante el tiempo que marca la ley. Posteriormente, la intervención se evalúa y los resultados de la experiencia son positivos; se sistematiza la acción y se comparte con otras policías que podrán replicarla cuando enfrenten el mismo problema.

Como se observa, esto implica entender la actividad policial como una función orientada a resolver el origen del delito y el desorden social, no limitada a los arrestos. Este enfoque aporta métodos para solucionar los problemas y prevenirlos. En el mediano plazo, será posible percibir cambios sustanciales en los trabajos rutinarios de la policía local, por ejemplo, en la reducción de problemas reincidentes.

En general, el modelo POP permite focalizar las respuestas, sin importar si se trata de delitos, faltas administrativas o conflictos. Es importante recalcar que, a pesar de que es posible utilizar este método para resolver cualquier problemática, las soluciones tendrán que ser diferentes debido a su naturaleza particular.

Bibliografía

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• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México. Consejo Nacional de Seguridad Pública. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/607003/2Modelo_de_Justicia_Civica2020_180121.pdf
• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Guía I Implementación de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios en México: Elaboración de Diagnóstico y Plan de Implementación. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542617/Gu_a_de_Implementaci_n_Diagn_stico_logo_actualizado.pdf
• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Guía II Implementación de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios en México: Adecuación Normativa e Infraestructura Municipal. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542632/5_Gu_a_del_Instructor_M_dulo_2.pdf
• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Guía III Implementación de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios en México: Implementación de audiencia públicas. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542615/Gu_a_de_Implementaci_n_de_Audiencias_P_blicas_logo_actualizado.pdf
• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Guía IV Implementación de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios en México: Medidas para mejorar la convivencia cotidiana. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542616/Gu_a_de_Implementaci_n_para_mejorar_la_convivencia_cotidiana_logo_actual….pdf
• Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2020). Modelo Policía Orientada a la Solución de Problemas para la Justicia Cívica. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542628/1_Modelo_POP.pdf