INTRODUCCIÓN

La presente guía está dirigida a los encargados de proveer la seguridad pública en los municipios. Específicamente a los comisarios de seguridad, secretarios de seguridad ciudadana, analistas, tomadores de decisión y policías en general. Es importante destacar que el enfoque de Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP) no es un método a implementar exclusivamente por un grupo específico de policías, sino una manera de entender el actuar diario policial. Por lo tanto, hacemos énfasis en que va dirigido a todos los miembros de la corporación.

Actores involucrados

Para la implementación de la metodología Policía Orientada a la Solución de Problemas para la Justicia Cívica se debe contar con la participación de, por lo menos, las siguientes autoridades municipales:

• Presidente municipal: su rol consiste en validar la implementación y las acciones a realizarse en el municipio.
• Director de Seguridad Pública (o similar): su rol consiste en coordinarse con el/la comisario de Policía Municipal para la implementación de los componentes del modelo.
• Comisario de Policía Municipal (o similar): su rol consiste en supervisar la implementación del modelo, asegurarse de su adecuada transferencia, monitorear los indicadores para la evaluación de las acciones y aprobar las estrategias derivadas del análisis de los problemas con la metodología SARA.
• Policías Municipales: su rol consiste en ejecutar e implementar el modelo.

Vinculación del enfoque de Policía Orientada a la Solución de Problemas con la Justicia Cívica

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU), desplegada trimestralmente por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), casi 4 de cada 10 personas mayores de 18 años tuvieron un conflicto en el segundo trimestre de 2019, principalmente con vecinos y desconocidos. En casi 9 de cada 10 casos, los conflictos tuvieron consecuencias, físicas y no físicas, por lo que su atención efectiva y oportuna es necesaria para mejorar la convivencia y seguridad ciudadanas. La Justicia Cívica tiene como objetivo facilitar y mejorar la convivencia en una comunidad, y evitar que los conflictos escalen a conductas delictivas o actos de violencia a través de diferentes acciones, tales como el fomento de reglas de convivencia, la utilización de mecanismos alternativos de solución de controversias, y la atención y sanción de faltas administrativas.

Por su parte, el enfoque de POP proporciona a las corporaciones de policía — particularmente a analistas y policías con funciones en el territorio— herramientas de análisis para identificar los problemas y sus facilitadores, con el objetivo de que puedan diseñar respuestas efectivas enfocadas en prevenirlos y reducirlos a su mínima expresión. Además, el enfoque POP reconoce el alto valor de las respuestas que no dependen del sistema de justicia penal y que involucran en las soluciones a actores que pueden ser organizaciones civiles, servicios públicos y el sector privado. Por ejemplo, el tratamiento de personas que cometen faltas administrativas o que generan conflictos comunitarios como resultado de problemas en el manejo de emociones o del uso problemático de sustancias tóxicas.

Por lo tanto, la adopción del enfoque POP por parte de las policías locales es necesario para la implementación adecuada y efectiva del MHJC, toda vez que este actor institucional tiene contacto directo y cotidiano con las distintas manifestaciones de conflictos y faltas administrativas.

MODELO “POP” PARA LA JUSTICIA CÍVICA

Para la impartición de la Justicia Cívica en los municipios de México, el MHJC cuenta con cuatro características distintivas:

1. Una visión sistémica que define a la Justicia Cívica como un conjunto de actores articulados alrededor del juzgado cívico;
2. La incorporación de audiencias públicas;
3. La actuación policial in situ con enfoque de proximidad;
4. La incorporación de medidas para mejorar la convivencia cotidiana como un nuevo tipo de trabajo a favor de la comunidad, el cual contribuye a la atención de las causas subyacentes que originan conductas conflictivas; y
5. La implementación de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC).

En este sentido, el modelo Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP, por sus siglas en inglés) busca transformar el modelo con el que han trabajado los policías de México —principalmente reactivo, a la espera que algo suceda para actuar— a uno que les permita identificar los problemas de seguridad en su entorno y sus detonantes para, a partir de un análisis detallado, diseñar respuestas que logren prevenirlos o reducirlos al mínimo, de manera que no escalen a conductas delictivas o actos de violencia. Para la aplicación de POP para la Justicia Cívica, es necesario retomar del MHJC la actuación policial in situ y las medidas para mejorar la convivencia cotidiana.La actuación policial in situ se refiere al actuar proactivo de la policía ante un conflicto entre personas que no constituye un delito: escucha a las partes, entiende el conflicto y es capaz de desactivarlo, de proponer mediación o, en su caso, remitir a las partes o al probable infractor al juzgado cívico. Por otro lado, las medidas para mejorar la convivencia cotidiana forman parte de las sanciones previstas por el MHJC y se dirigen a los infractores para, con ayuda de instituciones estratégicas, atender las causas de raíz de sus conductas problemáticas detectadas por la policía a través del enfoque POP.

Estas características del MHJC brindan al modelo POP herramientas para la atención de conflictos por medio de su desactivación en el lugar de ocurrencia, o por medio de mecanismos alternativos a propuesta del juez cívico. Para ello, es fundamental el papel de la policía local, debido a que es la primera en identificar los factores de riesgo que originan los problemas, y la primera en estar presente en el lugar en el que ocurren. Los policías son quienes tienen la capacidad de identificar las posibles causas y buscar posibles soluciones a los problemas de seguridad. La policía, por su presencia diaria en las comunidades, es la primera autoridad en entrar en contacto con muchos de los problemas locales, tales como infracciones administrativas y conflictos comunitarios (incluyendo delitos). Sin embargo, el enfoque tradicional de la acción policial privilegia las estrategias punitivas y reactivas, que no anteponen el análisis de los problemas, sus causas y detonantes. Como resultado, se enfrentan a un panorama que parece no tener fin: detenciones repetidas de personas infractoras reincidentes, deterioro de la percepción de seguridad y la convivencia comunitaria, así como percepción de inefectividad de las autoridades. Ante este tipo de escenarios, el enfoque POP propone que la policía atienda las faltas administrativas y los conflictos comunitarios, no como sucesos aislados, sino que dirija su atención a detectar patrones y causas subyacentes de los problemas para, a partir de este conocimiento, darles solución. Uno de los primeros pasos para este fin es el registro de toda la información que sea posible recolectar o a la que se pueda acceder sobre los problemas mencionados. De esta manera resultará más fácil la elaboración de un análisis minucioso. Pero ¿cómo identificar y diferenciar una falta administrativa, un delito y un conflicto comunitario? El MHJC define los tres conceptos de la siguiente manera:

Al identificar las condiciones que originan lo establecido en la Tabla 1 será posible diseñar una solución focalizada para lo que está causando problemas individuales (Braga, 2008). Por ejemplo: se detecta que un conjunto habitacional se encuentra deteriorado, abandonado y con nula vigilancia, lo que ha ocasionado que ocurran robos y actos de vandalismo en la zona. El modelo propondría que se solucione el deterioro del espacio público por medio de la intervención de la respectiva institución gubernamental y/o la colaboración de la comunidad y el sector privado para aumentar la vigilancia y evitar que sucedan más problemas. Otro ejemplo de la aplicación del enfoque POP sucede cuando la unidad de análisis, en conjunto con los agentes operativos, han detectado que las personas reincidentes en la comisión de infracciones relacionadas con el consumo de alcohol y drogas, frecuentemente se involucran en actividades delictivas que ponen en riesgo su vida o la de terceros. Por lo tanto, la policía y los jueces cívicos han determinado que a estas personas se les canalice directamente a programas de atención terapéutica, en lugar de arrestarlos durante el tiempo que marca la ley. Posteriormente, la intervención se evalúa y los resultados de la experiencia son positivos; se sistematiza la acción y se comparte con otras policías que podrán replicarla cuando enfrenten el mismo problema.

Como se observa, esto implica entender la actividad policial como una función orientada a resolver el origen del delito y el desorden social, no limitada a los arrestos. Este enfoque aporta métodos para solucionar los problemas y prevenirlos. En el mediano plazo, será posible percibir cambios sustanciales en los trabajos rutinarios de la policía local, por ejemplo, en la reducción de problemas reincidentes. En general, el modelo POP permite focalizar las respuestas, sin importar si se trata de delitos, faltas administrativas o conflictos. Es importante recalcar que, a pesar de que es posible utilizar este método para resolver cualquier problemática, las soluciones tendrán que ser diferentes debido a su naturaleza particular.

¿Cómo implementar el modelo POP en los municipios de México?

Para una mejor implementación de POP en su entorno, se propone que la corporación siga los siguientes pasos, los cuales se explican a continuación:

1. Análisis de la corporación (interno)
2. Cambio de visión: policía reactiva a policía proactiva
3. División del territorio en cuadrantes
4. Acercar la policía a la comunidad: sistema de estaciones de policía
5. Análisis de información estadística para la intervención estratégica
6. Atención a víctimas
7. Acercamiento a la comunidad

Análisis de la corporación (interno)

El primer paso para implementar el enfoque POP es conocer las condiciones y capacidades institucionales con las que cuenta la corporación, particularmente con referencia a las instalaciones, capacidades del personal, así como el tipo de sistemas y registros de información disponibles. Conocer a la institución policial ayudará a saber qué se debe fortalecer para la correcta implementación de POP. Este manual define las necesidades organizacionales y técnicas para la implementación de POP, sin embargo, los requisitos presentados en la Tabla 2 son los más importantes:

Tal como lo mencionó Goldstein (1990), son los policías que patrullan y recorren las calles quienes están más cercanos a la comunidad y a sus problemas. El conocimiento que genera su trabajo diario les permite definir con mayor precisión los problemas y tomar mejores decisiones sobre cómo actuar. Sin embargo, para fortalecer su actuar es necesario que lleven registros de las faltas administrativas y delitos —que ocurren en la comunidad o entorno— de tal manera que dicha información les permita focalizar los problemas y pensar en posibles soluciones específicas. Por esta razón, los registros deberán incluir las características de los conflictos (modo, tiempo y espacio) que permitan conocer tanto el comportamiento de las víctimas y victimarios, como las características del lugar y el tiempo, de manera que, posteriormente, se analicen y se puedan encontrar patrones que ayuden a identificar los factores o características en el entorno, así como de los involucrados que los causan o detonan.

Transformación organizacional

A partir del análisis anterior, es necesario centrar los cambios institucionales en tres rubros de la organización policial para la implementación de POP:

• Gerencia

Se deberá adoptar y fortalecer el liderazgo de una visión de policía proactiva en todas las acciones relativas a la toma de decisiones, planificación de actividades y estrategias, evaluaciones de las mismas y transparencia. Los cambios de la organización deben comenzar con los encargados de tomar decisiones (comandantes, comisarios) ya que, si ellos no están de acuerdo con la implementación de la metodología y el cambio de visión, el modelo POP no se podrá implementar.  

• Personal

Se debe buscar el reclutamiento de buenos elementos, la evaluación constante de los trabajadores y la profesionalización constante de los policías. Es importante que la organización busque siempre dotar de herramientas y técnicas a los policías, para que estén aptos para desarrollar la metodología POP.

• Infraestructura tecnológica

 La institución policial debe invertir —en medida de sus posibilidades— en infraestructura tecnológica que facilite la generación y el procesamiento de información sobre los problemas de delito y convivencia. 

Transición de policías reactivas a policías proactivas

Las policías deben tener en claro la visión que quieren imprimir en sus compañeros y, con ello, a la institución en su conjunto. Como se mencionó en la primera sección, tradicionalmente las instituciones policiales enfocan su visión en dos acciones:

1. Esperar que los conflictos o infracciones ocurran.
2. Detener del infractor en el momento en el que comete la falta (en flagrancia)

Es decir, las instituciones policiales han centrado su actuar en la reacción.

En contraste, una policía orientada a la solución de problemas es una policía proactiva que se enfoca en identificar, solucionar, prevenir y reducir los problemas de delito y de convivencia. Esto por medio de la comprensión de los problemas e incidentes: los factores que los facilitan o detonan, los cuales pueden estar presentes en los individuos, los lugares o los entornos comunitarios. En la Tabla 3 se pueden observar algunas de las diferencias entre los dos tipos de policía.

División del territorio en cuadrantes

La Policía Nacional de la República de Colombia (2010) define a los cuadrantes como estrategia operativa orientada a asegurar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, con la asignación de responsabilidades en un área específica que potencia el conocimiento y las acciones policiales. Esto con el objetivo de contribuir a disminuir la victimización y mejorar la percepción de seguridad de la comunidad.

¿Qué busca esta estrategia?

• Sectorización: dividir el territorio en unidades geográficas más pequeñas para focalizar el patrullaje y la vigilancia policial en general. La policía debe ser capaz de llegar de un extremo a otro del cuadrante en un máximo de cinco minutos.
• Determinación de oferta y demanda de servicios policiales: determinar con mayor precisión la demanda del servicio policial, es decir, cuántos policías se deben desplegar en el territorio, a partir del conocimiento de las necesidades y problemas de seguridad y convivencia por cuadrante.
• Asignación de responsabilidad territorial: facilitar la asignación y el seguimiento de responsabilidades y tareas específicas al responsable del cuadrante y a su equipo.
• Integración con la comunidad: asignar el personal policial por cuadrantes favorece la proximidad con la comunidad y un mejor entendimiento de las dinámicas, tanto sociales, como delictivas. De esta forma es posible diseñar mejores respuestas y medidas de prevención.
• Resolución de problemas: facilitar la identificación de problemas específicos de seguridad y/o de convivencia comunitaria —a partir de un mejor conocimiento del territorio y de las zonas donde se concentran los facilitadores de los conflictos e incidentes— para el diseño de la solución más adecuada.

Para la Policía Nacional de Colombia (2010), los principios rectores de la actuación policial por cuadrantes son:

• Integralidad

Capacidad de los policías de articular los procesos de prevención, control y disuasión de delitos.

1. Prevención: todas las acciones deberán estar orientadas a identificar y atender de forma integral las causas de la violencia e inseguridad.
2. Control de delitos: las acciones enfocadas a hacer cumplir la ley y las normas que rigen la convivencia.
3. Disuasión: acciones dirigidas a desincentivar a las personas que se ven en un potencial escenario para cometer un delito.

• Corresponsabilidad

 Compartir responsabilidades en el manejo de la seguridad y convivencia ciudadana, es decir desarrollar estrategias de participación con otras instituciones (privadas o de gobierno). Esto permite identificar las responsabilidades específicas y establecer planes de acción focalizados para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

• Trabajo con calidad

 Implica presencia policial para la solución de conflictos comunitarios, atención y solución a faltas administrativas y posibles hechos delictivos, así como la protección, respeto y buen trato en todo momento en las situaciones mencionadas.

Creación de sistema de estaciones de policía

El Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (2019) establece que, para contar con una Policía de Proximidad Orientada a la Solución de Problemas, es necesario establecer un sistema de estaciones de policía. Sus objetivos son, por un lado, acercar el servicio policial a la comunidad y, por el otro, que el acercamiento resulte en información de primera mano a la autoridad sobre los problemas de seguridad y convivencia en el cuadrante.

Idealmente, cada cuadrante debe contar con una estación de policía. Sin embargo, se deberá tener en consideración la densidad de población, la concentración de establecimientos o zonas comerciales, así como las características geográficas en la definición de la ubicación de las instalaciones. Estas deberán contar con la infraestructura y el personal necesarios para proveer servicios de atención a víctimas: servicios médicos y psicológicos, asesoría jurídica y trabajo social. Esto con el objetivo de brindar el mejor servicio a las víctimas.

Análisis de información estadística para la intervención estratégica

“Un principio muy importante para la prevención del delito es que este se concentra en personas, lugares y cosas particulares” (Clarke y Eck, 2003). Por ello, se deben enfocar los recursos —humanos y materiales— donde se concentran los problemas y así se tendrán mayores probabilidades de impacto favorable.

Una de las aplicaciones de lo anterior se encuentra en una regla conocida como “8020”, que parte del concepto de que, por ejemplo, 20% de una población puede ser responsable de 80% de los delitos; o que en 20% de las calles se concentran 80% de los ilícitos. Aunque esta “regla” no se cumple a cabalidad en todos los casos, este principio ayuda a enfocar los esfuerzos en un grupo de personas más monitoreable. Identificar estos objetivos, sin embargo, hace indispensable contar con información confiable sobre el número, tipo y la ubicación geográfica a nivel de calle de los problemas de delito y convivencia.

Actualmente, una muy buena parte de cuerpos de policía cuentan con —o están en proceso de desarrollar— departamentos de análisis a partir de la vasta información de incidencia delictiva, conflictos y faltas administrativas que generan sus agentes como parte de sus labores de vigilancia diarias. Los informes diarios sobre cada uno de los incidentes por tipo, fecha, horario y lugar exacto de ocurrencia son la base para el funcionamiento de una policía orientada a la solución de problemas. A partir de esta información inicia el proceso para el diseño de la respuesta más apropiada para cada tipo de problema de seguridad pública. Esto implica seguir una serie de pasos que se detallan más adelante: el modelo SARA.

Atención a víctimas

De acuerdo con el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (2019), las instituciones policiales deben contar con centros de atención a víctimas donde se brinden servicios psicológicos, jurídicos, médicos y de trabajo social (y en caso de no contar con ellos, desarrollarlos). Esto implica la construcción o adaptación de espacios físicos para la atención a las víctimas del delito, los cuales generen un entorno de confianza y atención en el que se facilite la interacción entre ciudadano y autoridad.

Acercamiento a la comunidad

De acuerdo con el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (2019), el trabajo policial enfocado en la solución de problemas implica el contacto directo con redes vecinales por medio de reuniones periódicas, de manera que se genere un canal de comunicación que mantenga a la corporación informada sobre los problemas cotidianos de seguridad y convivencia entre vecinos. Esto no solo abona a la confianza y a la mejor percepción del desempeño de la policía, sino que además se convierte en un insumo vital de inteligencia social de lo que ocurre en la zona.

Conceptos clave para la implementación de POP

Modelo SARA

¿Qué es?

Una policía orientada a la solución de problemas requiere de un modelo para comprender la naturaleza de los incidentes que enfrenta para diseñar la respuesta más efectiva. El modelo SARA (por sus siglas en inglés) está conformado por cuatro pasos: detección del problema, análisis, respuesta y evaluación. En caso de ser necesario, estos pasos pueden repetirse en un ciclo hasta diseñar la respuesta que resuelva el problema.

Frente al hoy rebasado modelo policial meramente reactivo, POP sugiere que, además de auxiliar a la población, los policías se vuelvan actores proactivos de la detección de conflictos con el objetivo de poder prevenir posibles conductas delictivas. Sin embargo, esto requiere de un sistema de pasos a seguir, los cuales se describen a continuación:

Paso 1. Detección del problema. En este paso, la policía identifica y prioriza los problemas. Tiene que ubicar causas y condiciones inmediatas que facilitan los conflictos, así como el perfil de las personas que participan y las condiciones del lugar de los hechos. Igualmente, se pretende que la policía desarrolle habilidades de comunicación con la comunidad para obtener información de los conflictos y poder actuar ante estos. Para ello es necesario realizar dos diagnósticos. El primero sobre las capacidades institucionales, el segundo sobre los problemas existentes: tipo de falta y conflicto, frecuencia, causas, lugares de ocurrencia, etc. Se recomienda responder las siguientes preguntas:

Además, a partir de la división del territorio en cuadrantes, es importante que los responsables de la seguridad realicen recorridos de reconocimiento para lograr identificar factores ambientales que propicien faltas administrativas y/o delitos. Una vez que se obtuvo el panorama general, es importante socializar los resultados y complementarlos con la participación de los vecinos. Concluido esto, los policías del cuadrante deberán ubicar a los líderes de la comunidad, tales como jefes de manzana, directores de escuelas cercanas y/o sacerdotes. Deberán entrevistarse con ellos y obtener información relevante de los problemas detectados. Esto impactará en la empatía y percepción que se tiene de la policía en dos formas: 1) se creará un vínculo entre el líder de la comunidad y la policía; y 2) la comunidad lo detectará como el encargado de vigilar. A continuación, se recomienda hacer las siguientes preguntas para realizar sus entrevistas y observación de la comunidad.

Es importante que el policía preste atención a todos los conflictos comunitarios y faltas administrativas que mencionen los miembros de la comunidad, ya que estos concentran mayor preocupación para el ciudadano. Para evitar que la persona se sienta interrogada, es recomendable que las preguntas se realicen conforme se desarrolla la conversación. Posteriormente, se debe hacer un registro de las respuestas en su bitácora de campo. Asimismo, si el policía decidió asistir a la junta vecinal, deberá anotar lo acontecido en la junta en su bitácora. No obstante, lo anterior no será suficiente para conocer los problemas. Los policías deben ser capaces de identificar y diferenciar las situaciones que pueden resolver y/o prevenir, porque es posible que se encuentren con conflictos comunitarios, faltas administrativas y delitos. Además de considerar la diferenciación que se dio de conflictos comunitarios, faltas administrativas y delitos, es necesario considerar los siguientes eventos:

Igualmente, los policías, al patrullar constantemente, comenzarán a estudiar la rutina de los problemas. De esta forma se podrá realizar la clasificación ambiental sobre en dónde ocurren con mayor frecuencia los problemas, y si estos presentan comportamientos conflictivos o peligrosos para la comunidad (en el anexo 1 se especifica de qué forma se realiza esta actividad). Esta primera etapa brinda un acercamiento a los analistas y policías para reconocer su comunidad y los conflictos que viven día a día. Al finalizar el diagnóstico con toda la información, probablemente se encontrarán diferentes problemas, por lo tanto, deberán priorizarlos procurando satisfacer el bien común. Cuando se haya realizado este paso, los analistas deben plantear un supuesto para cada problema respondiendo por qué consideran que sucede. Debe ser lo más claro, simple y directo posible. Este supuesto dirigirá el curso de la siguiente etapa de SARA.

Paso 2. Análisis. Consiste en analizar los problemas, sin olvidar la jerarquización anteriormente planteada. Este segundo diagnóstico revisará detalladamente las causas y naturaleza de los problemas, con ayuda de diferentes fuentes de información. Estas podrán ser encuestas; experiencias y buenas prácticas que se llevaron a cabo para solucionar los problemas; revisión de los informes policiales; análisis espacial; y las bitácoras de campo de los policías. No deben limitarse al buscar información extra; se deberán agotar todas las fuentes necesarias que permitan entender el problema. En este punto, los diseñadores del diagnóstico deben ponerse en los zapatos del delincuente y/o infractor y pensar en las razones inmediatas por las que cometieron los delitos y/o faltas administrativas. Se deben comenzar a responder las siguientes preguntas:

Descubrir las razones de cómo operan los infractores permite entender más el perfil del problema y la ocurrencia. Se debe enfocar más en la naturaleza del problema, así como lo ha mencionado Goldstein (1990), agruparlos por comportamiento, persona, tiempo y lugar, y con estas características descubrir puntos en los que se puedan intervenir para prevenir el delito o las faltas administrativas. Una de las herramientas que pueden ayudar a entender y analizar los problemas que se detectaron en esta etapa, es el triángulo de análisis de problemas (PAT). El supuesto inicial de esta herramienta es que existe la posibilidad de que los delitos y/o faltas administrativas sucedan cuando un probable infractor y la víctima se cruzan en un espacio-tiempo determinado, y no hay un guardián para disuadir el conflicto. Esta herramienta basa su idea en que, si se logra identificar la perspectiva de la víctima y del infractor, así como las características del lugar, se logrará ahondar en los orígenes del delito. Como se aprecia en la figura 3, donde los elementos del problema se representan en los tres lados del triángulo.

Para completar la figura 2 también se deben considerar los influenciadores de los elementos, mostrados en la figura 3. Estos pueden ser padres, familiares, maestros, oficiales de libertad condicional, entre otros. Estos serán aquellos que frenen o motiven el problema. Por ejemplo: “Se detectó que una colonia tiene el problema de robo con vehículo y es operado por una pandilla…” La primera acción que se deberá hacer es identificar el origen de la pandilla y en qué lugar opera, qué días son los más frecuentes y a qué hora se efectúan los robos. Después, se tendrá que conocer qué motiva y qué puede frenar a los posibles infractores, aumentar la actividad policial en donde más ocurre el delito y divulgar qué debe hacer la ciudadanía si ve esta clase de actos. Utilizar herramientas para el análisis de los problemas ayudará a entenderlos a fondo y a ir previniendo aquellos que son recurrentes, ya que se conocerá de qué forma los infractores y víctimas/objetos se encuentran, y qué fallas tiene la actuación policial. Cuando se formule esto, se debe ser lo más claro y específico posible (en el anexo 2 se mencionan algunas herramientas que ayudan a realizar de mejorar manera el análisis). Muy probablemente, para los problemas que se detectaron ya existan soluciones implementadas por la institución en la que están inscritos, o por instituciones de otros estados o incluso de otros países. Por lo tanto, una de las primeras acciones a realizar es investigar las experiencias y buenas prácticas respecto a lo que se conoce de los problemas. Esto puede ser vía internet o conversando con colegas locales o estatales. En este punto del análisis, se debe retomar el trabajo realizado en los cuadrantes para definir en qué área geográfica se trabajará. Se recomienda empezar de lo particular a lo general, es decir, por lugares específicos, luego considerar calles, y finalmente áreas vecinales. Este análisis espacial dependerá de la frecuencia y los patrones de la problemática, ya que es más fácil actuar sobre un problema que se presenta en una calle que si se intenta combatir en toda una colonia.

Paso 3. Respuesta. La institución policial deberá enfocarse en desarrollar e implementar soluciones a las problemáticas que se ubicaron en los pasos de Detección del problema y Análisis. Este paso no puede realizarse sin antes haber analizado a fondo los problemas de comunidad (paso 2, modelo SARA) y haberse acercado a la comunidad (paso 1, modelo SARA). POP busca que los policías planteen soluciones que sean replicables a corto y a largo plazo. Es una posibilidad que los problemas persistan si las soluciones que se desarrollen no se adaptan a las causas de los problemas iniciales. Una de las preguntas iniciales que se deben plantear para el diseño de soluciones es: ¿Qué se debe hacer para arreglar el problema? Algunas de las acciones por las que pueden comenzar son: realizar lluvias de ideas para buscar soluciones, buscar lugares o entidades que tengan problemas similares, y realizar objetivos específicos que ayuden a los policías a no desviarse del problema inicial y así solucionarlos. Algunas organizaciones policiales creen que con reforzar sus reglamentos o legislaciones se pueden solucionar los problemas. Sin embargo, es necesario que el policía realice la fase de detección (mapeo de los miembros importantes de la comunidad), y mantenga un diálogo constante con ellos para buscar conjuntamente soluciones, ya que son ellos los que podrán dar puntos de vista más concretos porque son quienes viven el problema día a día.

Por otro lado, el Centro para la Policía Orientada a la Solución de Problemas ha diseñado soluciones a diferentes problemas. Algunas de estas son:

• Aumento drástico del cuerpo policial

Aumento del número de policías en las calles, pero no necesariamente deben ser uniformados, en algunos casos podrán ser policías vestidos de civiles, con el objetivo de acercarse a presuntos infractores. Además, es necesario implementar lo siguiente para fortalecer esta estrategia:

• Realizar operativos
• Focalizar presuntos infractores
• Educar y advertir a los ciudadanos de situaciones de peligro
• Mejorar las condiciones del entorno (parques, calles, colonias, entre otros)

Algunas estrategias específicas del aumento drástico del cuerpo policial son:

• Arrestar a delincuentes
• Realizar entrevistas de campo a la comunidad
• Emitir advertencias escritas o verbales
• Poner bajo custodia a delincuentes juveniles
• Realizar patrullajes altamente visibles
• Cumplir órdenes de allanamiento
• Inspeccionar permisos comerciales
• Establecer centros de atención a víctimas
• Realizar operaciones de tocar y hablar (para obtener información de los ciudadanos que dudan en contactar a la policía directamente, informar a la comunidad lo que la policía espera lograr, ubicar a los delincuentes, realizar búsquedas voluntarias de locales privados, buscar evidencia a simple vista, etc.)

• Operativos en calles para reducir los delitos

Una vez que se hayan detectado y analizado las problemáticas que afectan a la comunidad o el entorno, se debe buscar la manera de solucionarlas. Una de las tantas soluciones posibles podría ser cerrar ciertas calles donde el policía considere que hay mayores afectaciones, para así poder reforzar la seguridad de lugares específicos. 

• Cambio y responsabilidad compartida por problemas de seguridad pública

Cuando el policía tiene identificado el problema que debe solucionar, deberá buscar apoyo de otras organizaciones —tanto privadas como públicas— para que lo ayuden a solucionar el problema, en caso de ser necesario. Por ejemplo, si el policía ha detectado que en su entorno existen problemas de violencia familiar, acompañados de alcoholismo, el policía deberá buscar apoyo del DIF y Alcohólicos Anónimos, o demás organizaciones que crea pertinente que lo puedan ayudar. En el anexo 2 se describen otras soluciones que puede adoptar la corporación policial. Estas responden a una lógica de prevención de los conflictos y cómo actuar ante ellos. Por ejemplo:

• Aumentar los esfuerzos para delinquir: Eliminar las oportunidades de que se cometa algún delito. Por ejemplo, fortalecer los blancos, es decir, doblar la seguridad con alarmas en casas o negocios, controlar el acceso a ciertos lugares, tales como oficinas o negocios, entre otros.

• Aumentar los riesgos del delito: Los infractores o delincuentes se preocupan más por el riesgo de ser detenidos que por las consecuencias de serlo. Es por ello que esta solución busca aumentar el riesgo de ser capturados y no se centra en posibles castigos. Por ejemplo, mejorar el alumbrado público, números de emergencia, programas de vecinos vigilantes, aumentar castigos/penas, entrenamiento y/o pláticas con empresas de seguridad privada, y fortalecimiento de la vigilancia por medio de cámaras y patrullaje.

• Reducir la recompensa: Es importante analizar los posibles beneficios que puedan obtener los infractores o delincuentes de la situación. Se deben entender los premios o recompensas que puede obtener el delincuente, y buscar la forma de reducirlos o eliminarlos. Algunos ejemplos de recompensas son cosas materiales, desahogo sexual, intoxicación, la excitación de la venganza, entre otros.

• Reducir provocaciones: se tiene pruebas que el hacinamiento, la incomodidad y el maltrato provocan situaciones violentas. Es necesario disminuir este tipo de situaciones para que no terminen convirtiéndose en un delito o falta administrativa. Por ejemplo, reducir el estrés y frustraciones de las personas; evitar riñas, en especial en eventos o lugares que se puedan propiciar.

• Eliminar excusas: se cree que los delincuentes hacen juicios morales sobre su comportamiento y que racionalizan su conducta para neutralizarla. No son conscientes de lo que hicieron está mal, o sea, tratan de justificar su actuar. Por ello se debe buscar una forma de incapacitarlos para cometer alguna falta y/o delito.

Al considerar estas opciones, la implementación y operación de las estrategias será un proceso más sencillo.

Paso 4. Evaluación. En este paso se evalúan los resultados de la respuesta implementada. Un error frecuente es considerar que, al llegar a este paso, el proceso de SARA está concluido. Recordemos que es un ciclo, donde se debe aprender de lo que salió mal y mejorarlo de forma progresiva. Algunas preguntas que ayudarán a las instituciones policiales a entender si las estrategias/ soluciones implementadas (en la fase de Response) fueron óptimas, son las siguientes:

Estos son los pasos del proceso de Evaluación que se implementan en esta etapa.

Por otro lado, una evaluación de proceso no dice si la solución fue efectiva. Para esto es necesario una evaluación de impacto, esto nos dice si el problema cambió o no. Para realizar la evaluación de impacto se pueden analizar los siguientes aspectos:

• Aumento de la percepción de seguridad de la ciudadanía: realizar la comparativa con otros periodos para así evaluar si hubo una mejora.
• Desplazamiento geográfico y temporal de los conflictos: analizar si el delito cambió de espacio y entender si hubo mejoras en el espacio analizado.
• Desplazamiento de delitos a otros objetivos: analizar si los problemas tienen nuevos objetivos.
• Disminución de los conflictos/delitos: realizar la comparación para saber si los delitos han disminuido en un periodo determinado.

Al realizar una evaluación de procesos se deberá observar a las partes relevantes o partes afectadas de los problemas. Realizar grupos focales donde se discutirá si las soluciones implementadas lograron solucionar el problema, además de realizar encuestas. Es muy importante que se documente todo lo obtenido de las evaluaciones, porque no se sabe cuándo podrá ser utilizado o si servirá para desarrollar otras posibles soluciones.

En resumen, cada etapa de SARA debe intentar responder las siguientes preguntas, para que cuente con toda la información necesaria.

Policía orientada a la solución de problemas con capacidades de mediación 

El uso de la mediación para la solución de controversias le permite al policía a) participar proactivamente en la comunidad; b) ayudar a la ciudadanía a solucionar sus disputas antes de que evolucionen a conductas graves, e c) identificar las raíces de los problemas sociales para generar inteligencia en la materia. Al respecto, destaca que los policías, como primeros respondientes a los conflictos comunitarios, podrían ya estar aplicando este mecanismo de manera intuitiva. En este apartado de la Guía se presentan los aspectos teóricos y prácticos relacionados con la mediación, a fin de que el policía cuente con las herramientas para intervenir —directa y activamente— en la solución de problemáticas particulares entre los ciudadanos.

¿Qué es la mediación policial para la policía orientada a la solución de conflictos?

La mediación policial se basa en la intervención de la autoridad como una tercera parte imparcial que fomenta que dos partes en conflicto dialoguen y reflexionen sobre sus diferencias para llegar a un acuerdo, promoviendo que estas se solucionen sin la necesidad de llegar a otras instancias. A diferencia de la mediación “formal”, esta busca intervenir en la solución de conflictos comunitarios y no tiene injerencia sobre delitos y faltas administrativas.

Por ello, se entiende que la mediación policial es una estrategia de uso cotidiano que le permite al policía municipal:

• Apoyar en la solución de los conflictos entre ciudadanos, evitando que las conductas se agraven.
• Reforzar la confianza ciudadana en la autoridad pública.

Asimismo, es una estrategia proactiva para la prevención de delitos, ya que:

• Promueve que los conflictos se resuelvan por medio del diálogo.
• Fomenta el diseño de estrategias para la solución de conflictos.
• Optimiza los recursos disponibles.

La mediación en el Modelo Homologado de Justicia Cívica (MHJC)

A partir de la implementación del Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México (MHJC), se identificó al policía municipal como la autoridad pública con mayor posibilidad de brindar atención inmediata en caso de un conflicto o un hecho delictivo, haciendo uso de los Medios Alternativos de Solución de Controversias (MASC). En el marco de la presente guía, la mediación policial es una herramienta fundamental para las corporaciones que adopten el enfoque de POP. El paradigma de la mediación como estrategia proactiva e integral para la solución de los conflictos comunitarios se instruye dentro de la perspectiva de la cultura de la paz y la justicia transformativa, por sus características:

1. Cultura de la paz: ya que promueve el uso de técnicas no violentas para la solución de conflictos a través del diálogo.
2. Justicia transformativa: ya que es un proceso que, aunque parte de la autoridad, escucha exclusivamente a las partes, y se sostiene por las mismas.

Para integrar el Modelo a través de la mediación policial, se debe reflexionar acerca de:

1. Los conflictos comunitarios a los que es aplicable esta técnica y el proceso de canalización para aquellas problemáticas que no puedan resolverse de esta manera.
2. Los beneficios y retos de la mediación orientada a la solución de conflictos de acuerdo con el lugar en el que ocurran.
3. El desarrollo de capacidades para los policías.

Estos apartados se presentan a continuación:

Aplicación del enfoque POP para la mediación de conflictos comunitarios

La más reciente reforma al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), menciona que la seguridad pública “es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social”. Aproximadamente, 4 de cada 10 personas mayores de 18 años que habitan en zonas urbanas de México tuvieron un conflicto en el tercer trimestre de 2019. De estos, la mayoría (7 de cada 10) ocurrió entre vecinos. Prácticamente la totalidad de ellos tuvieron alguna consecuencia, como gritos o insultos y, en menor medida, consecuencias físicas. Con base en lo anterior, la pronta detección y atención de los conflictos comunitarios supone un primer paso para alcanzar estos fines, en el marco de la justicia cívica como forma de Buen Gobierno. A diferencia de los MASC que se usan en el ámbito penal, la mediación policial podrá ser aplicada en las situaciones conflictivas que aún no escalen a conductas atípicas para la ley.

Proceso de canalización para los conflictos que no sean susceptibles de mediación

Atender a tiempo los conflictos comunitarios es una medida de prevención, por lo que se sugiere que, aquellos conflictos que necesiten una intervención prolongada, sean canalizados a las instancias competentes, manteniendo registro de los mismos. Para ello, el policía debe aprender a reconocer cuáles son situaciones constitutivas de hechos delictivos o faltas administrativas, y en ese caso, canalizarlas con la instancia competente, como el proceso que se propone a continuación:

Beneficios y retos de la mediación policial de acuerdo a su lugar de ocurrencia

Otro factor que debe tenerse en cuenta es el lugar en el que se median los conflictos; si la mediación se presenta durante las actividades cotidianas (por ejemplo, en el patrullaje o la interacción con miembros de la comunidad), o en un lugar designado para la ocasión (en la estación de policía o en las instalaciones del ayuntamiento). A continuación, se ubican los beneficios y retos a contemplar en ambas opciones:

a) Mediación en el sitio de ocurrencia del conflicto:

b) En un espacio determinado para la mediación:

Si bien, es probable que la primera sea más recurrente debido a la cotidiana presencia en la calle del policía municipal, se sugiere contemplar la adecuación de un espacio para este propósito, si está dentro de las posibilidades presupuestarias y de infraestructura.

Desarrollo de capacidades para la mediación orientada a la solución de problemas

La consolidación de un modelo de mediación implica un cambio en la manera en que se gestiona la sociedad, así como una resignificación del conflicto, la comprensión de las partes y los principios rectores, por lo que el policía debe estar familiarizado con los conceptos que se desarrollan a continuación:

Resignificación del conflicto

Generalmente, el conflicto tiene una connotación negativa en la que se involucran la lucha, los enfrentamientos, los apuros y las discusiones. Sin embargo, para la mediación, el conflicto es una ventana de oportunidad que posibilita alcanzar mejores condiciones que las previas. De acuerdo a Kim y Pruitt (1994), el conflicto es “una divergencia percibida de intereses y creencias de que las aspiraciones actuales de las partes no pueden ser alcanzadas simultáneamente o son incompatibles”. De esta definición destaca que la simple incompatibilidad percibida de intereses y creencias puede generar conflicto, y que estas, a su vez, son subjetivas. Al entender los conflictos como fenómenos dinámicos e interactivos en la comunidad, se pueden encontrar alternativas múltiples para su manejo y solución. El conflicto está asociado a la existencia de un ganador y un perdedor, lo que provocará la existencia de una parte victoriosa y una insatisfecha. Por ello, la mediación promueve la resignificación del conflicto como una oportunidad para generar condiciones de ganar-ganar, a través del entendimiento mutuo de las partes y la integración de sus perspectivas. Además, los mediadores deben considerar el impacto sobre los factores siguientes:

• Relaciones de poder entre las partes
• Escasez de recursos en la convivencia
• Necesidades individuales insatisfechas, materiales y psicológicas

Comprensión de las partes en conflicto y los principios rectores

Con el fin de llevar a cabo la mediación orientada a la solución de problemas, el policía debe ser capaz de identificar las distintas personalidades y lidiar con las emociones que surgen ante la presencia del conflicto, para poder facilitar la comunicación entre las partes. En términos generales, se pueden clasificar a las personas de cinco maneras, de acuerdo a la forma en la que enfrentan el conflicto:

Esta clasificación se obtiene al analizar las estrategias (los recursos que posee) y las fuentes de poder del sujeto (la posición del individuo en su comunidad), cuyo conocimiento permite identificar la forma apropiada de intervención, siempre tendiente a un acuerdo ganar-ganar. Los distintos tipos de personalidades se exponen en la tabla siguiente:

Atender y trascender las posturas individuales promueve la creación de un espacio de confianza y respeto con el cual identificar los deseos y las necesidades de las personas, a fin de construir soluciones propias y sostenibles a sus desacuerdos.

Dimensión de la tercera parte neutral

El papel de la tercera parte neutral es de vital importancia en el proceso de la mediación orientada a la solución de problemas. En este contexto, la policía municipal como figura intermedia y flexible es la autoridad óptima para su implementación debido a la proximidad con la ciudadanía. Igualmente, funge como puente con otras instancias como la familia, la escuela y los servicios sociales. Esta persona tiene la encomienda de resignificar el conflicto, promover el diálogo, el respeto, la creatividad y la mejora de la comunidad. El facilitador de la mediación debe favorecer una visión:

• No violenta: propicia el diálogo para la búsqueda de soluciones.
• Colaborativa: supera la idea de ganador/perdedor, y se promueve el trabajo en conjunto para la toma de decisiones.
• Empoderadora: las partes son activas en la búsqueda de soluciones a su problemática.

En el proceso, el mediador debe ayudar a las partes a:

• Examinar sus problemas y la percepción que tienen de estos.
• Identificar y entender las causas subyacentes del conflicto.
• Comunicarse constructivamente para entender necesidades e intereses.
• Encontrar alternativas que permitan manejar sus problemas, separándolos de las personas para identificar elementos circunstanciales o estructurales que impidan el diálogo.
• Escoger las soluciones mutuamente aceptadas.
• Alcanzar un acuerdo conjuntamente aceptado que les ayude a lidiar con sus conflictos.

El proceso de mediación policial para solucionar conflictos comunitarios

A fin de ejemplificar la estructura formal de las sesiones de mediación, este apartado proporciona herramientas para iniciar y guiar el proceso, así como para captar información acerca de los conflictos mediados por la policía municipal. Existen tres momentos clave de la mediación, mismos que se desarrollarán en los subapartados siguientes:

De la sesión de mediación

El proceso de mediación orientada a la solución de problemas consiste en la apertura de la sesión de mediación basada en los siguientes principios rectores:

• Voluntariedad: se refiere al común acuerdo de participar en el proceso.
• Imparcialidad: el mediador debe tener la habilidad de distanciar su punto de vista para no influir en el resultado de la mediación, y en cambio, promover la comunicación respetuosa y la toma de decisiones individual.
• Confidencialidad: implica el aseguramiento de que las especificidades e información del problema no serán abordadas fuera de la sesión, lo que ofrece un clima de seguridad para las partes.
• Flexibilidad del proceso: la mediación se adecua a las partes, ya que estas se encargan del diálogo y la solución del conflicto, evitando procesos formales y sanciones predeterminadas.

A continuación, se presenta un ejemplo de sesión formal mediante el cual el policía podrá identificar buenas prácticas al respecto:

Una vez reconocida la personalidad de las partes sujetas al proceso de mediación es de vital importancia promover una comunicación no violenta con el objetivo de facilitar el diálogo, la creación de un clima de confianza y el respeto de la contraparte. Esto con el fin de promover que las partes sientan que sus necesidades están siendo incluidas y que sus opiniones están siendo escuchadas. De esta forma se lograrán acuerdos duraderos y sostenibles en el tiempo.

Comunicación no violenta

De acuerdo al modelo desarrollado por Marshall B. Rosenberg, la comunicación no violenta parte de los siguientes componentes:

• Observación: identificar lo que ocurre en una situación dada, lo que dicen o hacen los demás. Llamar la atención a un hecho específico sirve para explicar el origen del conflicto.
• Sentimiento: comunicar los sentimientos que parten de la observación permite compartir la postura y las emociones que permean el conflicto.
• Necesidades: identificar las necesidades, valores o deseos que parten del conflicto observado permite significar los sentimientos experimentados y hacer peticiones específicas.
• Petición: finaliza con hacer una petición específica que cubra la necesidad identificada. La petición se centra en lo que esperamos que la otra persona haga para enriquecer la vida de ambos.

Además, como herramienta práctica, se puede hacer uso de los lineamientos para “negociación basada en principios” que propone Fisher, mismos que se muestran a continuación:

1. Separar a las personas del problema
2. Enfocarse en los intereses, no en las posiciones
3. Crear opciones de ganar-ganar / beneficio mutuo
4. Insistir en usar criterios objetivos (estándares independientes a la voluntad del individuo, como son los derechos humanos)

Algunos ejemplos de actividades que se pueden llevar a cabo durante las sesiones para reafirmar el diálogo, buscar la comprensión de las partes y opciones de ganar-ganar son:

• Refraseo. Decir lo mismo, con otras palabras, para clarificar el mensaje.
• Lluvia de ideas. Proponer soluciones de forma general y abierta.
• Juego de roles . Identificarse con la contraparte, o con una posición alterna a la asumida durante el conflicto.

Al utilizar la estrategia de la comunicación no violenta, en vez de obedecer a reacciones habituales y automáticas, las palabras se convierten en respuestas conscientes con base en lo que percibimos, sentimos y deseamos.

Cierre de la sesión y firma de acuerdos

Como última fase del proceso de mediación se prevé un acuerdo mutuo que satisfaga los intereses y necesidades de las partes. Para lograr la consecución del acuerdo, el policía debe asegurar que se integren los requerimientos de las partes en conflicto. Los acuerdos llegados no pueden ser: a) de carácter ilegal, 2) desequilibrados, o 3) impositivos. Se asume que, con la mediación, las partes buscan promover el diálogo para transformar y mejorar sus relaciones en el futuro.

El policía debe consultar con las partes para saber si el acuerdo llegado será ratificado por:

• Juez cívico: se sugiere el establecimiento de comunicación previa con el juez cívico para acordar la recepción y ratificación de los acuerdos de las partes.
• Las partes: en caso de que las partes acuerden que será convenio ratificado por ellas mismas, se sugiere el seguimiento por parte del policía municipal.
• La corporación municipal: se puede acordar el resguardo y seguimiento de los acuerdos (esto a consideración de la corporación policial).

En todo caso, en los acuerdos deberán contemplarse:

• Tiempos para las distintas fases
• La voluntariedad de lo acordado
• La figura que ratificará el convenio
• La figura encargada de la verificación de cumplimiento y seguimiento

Captación y sistematización de la información generada

Partiendo del hecho de que la información generada como resultado de la mediación puede servir como insumo para el diseño de estrategias en la materia, se propone que al final de la mediación, a fin de sistematizar los datos, se complete el formato siguiente:

Este tipo de formato no capta información que sea susceptible de agredir la protección de datos personales, sin embargo, se sugiere comunicar a las partes que existirá este formato. Debido a la proximidad que tiene la policía con los ciudadanos y los conflictos comunitarios que se desarrollan a diario, la mediación resulta un mecanismo muy útil por medio del cual se da solución a problemáticas específicas, y una herramienta para prevenir que estas escalen a hechos delictivos complejos. Además, tiene el objetivo secundario de captar información que permita identificar y diagnosticar el contexto en el que se desarrollan los conflictos y así diseñar estrategias en la materia. La mediación orientada a la solución de conflictos se basa en la intervención del policía como una tercera parte imparcial que asiste a dos partes en disputa para que reflexionen y dialoguen respecto a sus diferencias, a fin de llegar a un acuerdo basado en el entendimiento mutuo y la voluntad de los involucrados. Para su implementación, es necesario que se diseñe y aplique un programa de capacitación que sensibilice a los policías respecto a los beneficios y retos de la mediación, así como a las técnicas de las que puede hacer uso. Con ello se pretende que los elementos de la policía que utilicen la mediación cuenten con las habilidades necesarias y suficientes para que, de manera imparcial, apoyen a los ciudadanos a resolver sus problemáticas.

ADECUACIONES NORMATIVAS

El marco jurídico vigente en materia de seguridad pública otorga a las instituciones policiales las atribuciones para recibir denuncias, brindar atención a las víctimas e investigar los delitos bajo el mando y conducción del Ministerio Público. No obstante, no se prevén con claridad atribuciones específicas para que el actuar policial se oriente hacia la resolución de problemas de seguridad pública específicos con base en el análisis estratégico del fenómeno y la implementación de acciones particulares. Este apartado pretende que las autoridades municipales conozcan los elementos básicos que debe contener el marco jurídico que regula a la policía municipal con el fin de implementar el Modelo POP en lo local. A continuación, se presenta un panorama de las atribuciones vigentes de las instituciones policiales y se propone una serie de modificaciones mínimas a incorporarse al marco jurídico para lograr que los gobiernos locales tengan un soporte jurídico para llevar a la práctica el Modelo POP. En la elaboración de estas modificaciones se tomó como referencia lo ya avanzado por el Acuerdo por el que se crea el Órgano Desconcentrado de la Comisión Municipal de Seguridad, denominado Policía de Morelia, publicado en el Periódico Oficial del estado de Michoacán el 25 de diciembre de 2015; así como los Manuales de Funciones que rigen la operación de las distintas áreas de la Secretaría de Seguridad Pública del Municipio de Guadalupe, Nuevo León. Cabe destacar que estos cambios son tan solo el primer paso para alcanzar la implementación y consolidación del Modelo POP y que no deben perderse de vista los ajustes organizacionales o institucionales que las policías deben realizar a fin de encontrarse en condiciones de llevar a la realidad lo propuesto en este apartado.

¿Con qué atribuciones contamos?

El marco jurídico federal vigente otorga a las policías atribuciones para recibir denuncias, brindar atención a las víctimas e investigar los delitos bajo el mando y conducción del Ministerio Público. No obstante, no prevé con claridad las facultades específicas para la atención de conflictos comunitarios ni las herramientas para que los oficiales de policía coadyuven a su resolución en el lugar de los hechos. A su vez, no orienta la actuación policial hacia la resolución de problemas específicos de seguridad pública, con base en el análisis estratégico de un problema.

Prevención del delito e infracciones administrativas

Por ley, las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deben desarrollar la función de prevención, la cual consiste en ejecutar acciones tendientes a prevenir la comisión de delitos e infracciones administrativas a través de actos de investigación, inspección, vigilancia y vialidad. Esto habilita a las policías municipales para realizar actividades de recopilación, sistematización y análisis de información con anticipación a la aparición de un delito, infracción administrativa o conflicto comunitario. Lo anterior es esencial para los componentes de Detección y Análisis del método SARA, utilizado por el Modelo POP.

Recepción de denuncias e investigación del delito

Las instituciones policiales ya cuentan con la atribución para la recepción de denuncias de hechos probablemente constitutivos de delito y la práctica de diligencias para el esclarecimiento de estos hechos, así como de la probable responsabilidad de quien los haya cometido o participado en su comisión; lo anterior bajo el mando y conducción del Ministerio Público. A su vez, en caso de información anónima, las instituciones policiales tienen la facultad para realizar los actos de investigación tendientes a constatar su veracidad. El ejercicio de estas atribuciones implica que la Policía atienda de primera mano a las víctimas y testigos del delito y logre hacerse de información relevante sobre las circunstancias —el modo, el tiempo y el lugar— bajo las cuales ocurrieron los hechos ilícitos. Esta fuente de información es imprescindible para los componentes de Detección y Análisis del método SARA, debido a su cercanía con los hechos. Por otra parte, la atribución para investigar los delitos permite que la Policía pueda realizar actos de investigación (en el marco de la conducción ejercida por el Ministerio Público) posteriores al primer momento de contacto con el delito. Esto permite obtener más información relevante sobre el caso, al aprovechar su posición de proximidad con la comunidad.

Atención a víctimas

Las policías tienen la atribución de proporcionar atención a víctimas, ofendidos y testigos del delito mediante la protección a su integridad y auxilio inmediato, así como a través de la preservación de elementos de prueba que sean aportados por la víctima durante la intervención policial. Esto permite que las instituciones policiales cuenten con espacios físicos destinados a la atención integral de las víctimas. Además, facilita la obtención de información criminológica relevante y el seguimiento puntual a los casos reportados por las víctimas.

Propuestas de adecuación

A fin de desdoblar y reglamentar las atribuciones ya descritas, las instituciones policiales a nivel municipal deben emprender un proceso de reforma en su marco jurídico con el apoyo de las autoridades estatales y municipales que cuenten con las atribuciones para expedir y/o reformar leyes y reglamentos según corresponda.

Este proceso deberá considerar la incorporación de los siguientes componentes mínimos:

1. El Modelo de Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP) como modelo de actuación policial a seguir
2. El conflicto comunitario como una categoría de conductas relevantes para la actuación policial
3. La mediación como una herramienta para la resolución de conflictos comunitarios
4. Una estructura orgánica descentralizada y con áreas especializadas en las labores de: 1) atención a víctimas, 2) investigación, 3) análisis y 4) mediación.

A continuación, se presentan las adecuaciones normativas propuestas para la integración de estos componentes en el texto de la ley.

Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública (o equivalente)

Incorporar cambios al marco jurídico desde el nivel estatal permite homologar la actuación policial de las instituciones policiales municipales pertenecientes a una entidad federativa. Con el transcurso del tiempo, esto contribuirá a mejorar la coordinación intermunicipal y la percepción social en cuanto a la regularidad del estado de la seguridad pública a través de distintos municipios. Es por estos beneficios que se propone la introducción de cambios normativos a nivel estatal. Sin embargo, de encontrarse obstáculos para lograr esta modificación a través del Congreso Estatal, la reforma propuesta puede adherirse a las adecuaciones sugeridas para el marco jurídico a nivel municipal.

Reglamento de Gobierno Municipal (o equivalente)

A partir de este marco de referencia a nivel estatal, el reglamento municipal que establece las bases para la organización y funcionamiento del Gobierno y la Administración Pública del Ayuntamiento (Reglamento de Gobierno Municipal o equivalente) debe ajustarse para asignar a la institución policial municipal las atribuciones y estructura orgánica presentadas en la Tabla 2.

Bando de Policía (o equivalente)

El reglamento municipal que rige la organización, funcionamiento y atribuciones de la institución policial municipal (reglamento o bando de policía y buen gobierno, reglamento interior o equivalente) debe ajustarse para puntualizar las atribuciones de cada una de las áreas que conforman a la estructura orgánica propuesta. A su vez, se debe establecer que la organización de la institución policial será con base en una distribución sectorial, de acuerdo con lo sugerido por el Modelo POP. Esta distribución también obedece al establecimiento de una estructura descentralizada, mediante la cual se otorgue a los jefes de sector la autonomía requerida para la toma de decisiones operativas y administrativas dentro de su jurisdicción.

Adecuaciones complementarias a nivel estatal

En armonía con el Sistema de Justicia Cívica planteado por el Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, los congresos locales deben considerar una reforma al código penal sustantivo local a fin de despenalizar las conductas asociadas a delitos patrimoniales no violentos. Lo anterior con el fin de que estas conductas sean competencia de los jueces cívicos. A continuación, se prevé un listado de las conductas típicas que se sugiere despenalizar:

• Robo sin violencia, si el valor de lo robado no excede de 500 veces la unidad de cuenta vigente.
• Abuso de confianza, si el valor del daño no excede de 500 veces la unidad de cuenta vigente.
• Fraude y administración fraudulenta, si el valor de lo defraudado no excede de 500 veces la unidad de cuenta vigente.
• Daño a la propiedad ajena (o propia en perjuicio de otro), si el valor del daño no excede de 500 veces la unidad de cuenta vigente.

Participación ciudadana

Por último, con el fin de crear mecanismos efectivos de rendición de cuentas respecto a las instituciones policiales y sus actuaciones en materia de seguridad pública, se propone la expedición de un reglamento municipal que prevea la creación de una Mesa de Seguridad, Consejo de Participación Ciudadana, o Consejo Ciudadano de Seguridad Pública. La base de estos cuerpos ciudadanos deberán ser comités vecinales o gremiales que estén en contacto directo con la Policía, y que sean capaces de determinar prioridades y tareas compartidas. A su vez, debe incorporarse al Bando de Policía y Buen Gobierno (o su equivalente), la siguiente disposición que asegure el acercamiento permanente de la institución con las diferentes expresiones sociales en contacto con las problemáticas de seguridad pública:

Artículo #. A las Secretarías del Ayuntamiento y de Seguridad Pública les corresponde diseñar y promover programas vecinales que impliquen la participación de los habitantes en colaboración con las autoridades competentes para la preservación y conservación del orden público, los cuales estarán orientados a:

• Procurar el acercamiento entre los jueces cívicos y la comunidad de la circunscripción territorial que les corresponda, a fin de propiciar una mayor comprensión y participación en las funciones que desarrollan;
• Establecer vínculos permanentes con la sociedad civil organizada y los habitantes en general, para la identificación de los problemas y fenómenos sociales que los aquejan, relacionados con la Cultura de la Legalidad;
• Organizar la participación vecinal para la prevención de delitos y faltas administrativas; y
• Promover la difusión de los valores y alcances de la Cultura de la Legalidad y de la legalidad, así como de campañas de información y cursos formativos entre los órganos de representación ciudadana.

Entrada en vigor de la propuesta de reforma

Parte fundamental del éxito de cualquier reforma es prever y planear las acciones y temporalidades a partir de las cuales entrará en vigor. Para lograr una adecuada implementación, debe preverse un conjunto de artículos transitorios para asegurar la operatividad de las modificaciones al marco jurídico. Estos artículos transitorios regularán los plazos en los que entrará en vigor la reforma, las áreas responsables de supervisar y lograr la implementación y consolidación del Modelo POP en la actuación policial, así como los manuales de funciones y protocolos de actuación necesarios para llevar a la práctica el Modelo POP. Los artículos transitorios deberán reconocer las capacidades organizativas, profesionales, operativas y de infraestructura presentes en la institución policial, a fin de establecer una serie de plazos y acciones a cumplir que sean alcanzables y acordes con la realidad que vive la institución. Una vez publicada la reforma que da soporte jurídico al Modelo POP, el Ayuntamiento y la institución policial deben colaborar estrechamente y sumar esfuerzos para lograr la implementación y consolidación del modelo en el municipio, partiendo de la conformación de una estructura organizacional descentralizada. Esto implica remover tanto el enfoque de actuación policial puramente reactivo frente a problemas de seguridad pública, como la estructura de mando rígido. A su vez, la aplicación del Modelo POP requiere de un trabajo cíclico y constante a lo largo del tiempo —basado en la detección, análisis exhaustivo, intervención y seguimiento de problemas de seguridad pública—. Por ende, solo a través de un esfuerzo institucional permanente podrá obtenerse la reducción sostenida de estas problemáticas y la mejora del contexto de seguridad pública de una comunidad.

BIBLIOGRAFÍA

• Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. (2018). Modelo Homologado de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México: Adecuaciones normativas e infraestructura
• Braga, A. (2008). Problem-oriented policing and crime prevention. New York: Criminal Justice Press
• Community Oriented Policing Services. (2019). Community Policing Defined. Recuperado de: https://cops.usdoj.gov/RIC/Publications/cops-p157-pub.pdf
• Consejo Nacional de Seguridad Pública. (2016). Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/281131/Modelo_Justicia_C_vica_Aprob_CNSP.pdf
• Fierro, A. (2010). Manejo de conflictos y mediación. México: Oxford University Press Goldstein, H. (1990). Policía Orientada a Problemas. Universidad de Wisconsin- Madison: McGraw-Hill
• Langworthy, R. y Travis, L. (1999). Policing in America: A Balance of Forces. Prentice Hall Ministerio de Educación de la República Dominicana. (2016). La mediación como herramienta de resolución de conflictos en el sistema educativo dominicano. Manual de entrenamiento para facilitadores. Santo Domingo: UNICEF
• Policía Local de Vila-real. (2015). Unidad de Mediación Policial. Recuperado de: https://www.vila-real.es/portal/RecursosWeb/DOCUMENTOS/1/0_25266_1.pdf
• Policía Nacional de Colombia. (2010). Estrategia institucional para la seguridad ciudadana: plan nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes (PNVCC). Recuperado de: http://www.oas.org/es/sap/dgpe/innovacion/banco/ANEXO%20I.%20PNVCC.pdf
• Pop Center. (2019). El modelo “dare” de solución de problemas criminales. Recuperado de: https://popcenter.asu.edu/sites/default/files/library/pdfs/espanol/sara_esp.pdf
• Pop Center. (2019). Plan de estudios del modelo PoP. Recuperado de: https://popcenter.asu.edu/content/model-pop-curriculum-1
• Pop Center. (2019). El triángulo de análisis de problemas (Triángulo del Delito). Recuperado de: https://popcenter.asu.edu/sites/default/files/library/pdfs/espanol/ triangle_esp.pdf
• Pop center. (2019). La política de seguridad pública orientada a la solución de problemas criminale Recuperado de: https://www.popcenter.org/sites/default/files/library/pdfs/espanol/whatispop_esp.pdf
• Ronald, C. y John, E. (2003). Cómo ser un analista delictivo en 55 pequeños pasos. London: Ashford Colour Press.
• Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito. (2013). Manual de Capacitación sobre Vigilancia en el Espacio Urbano. Recuperado de: https://www. unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/UNODC_PolicingUrbanSpaces_ESP_LR_final_online_version.pdf
• Weisburd, Telep, Hinkle y Eck. (2008). The effects of problem-oriented policing on crime and disorder. Recuperado de: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.4073/ csr.2008.14
• What-When-How. (2019). Police Mediation. Recuperado de: http://what-when-how. com/police-science/police-mediation/

ANEXOS

Como parte de este documento se encuentran anexos los siguientes documentos que deberá ser utilizada para la implementación del presente modelo:

• Anexo 1: Bitácora de campo http://bitly/36Rs7bk 
• Anexo 2: Técnicas de prevención del delito http://bit ly/2Pyfso7 
• Anexo 3: Herramientas http://bit ly/35LJpH7